Úrskurðanefnd skipulags- og byggingarmál tekur ekki efnislega afstöðu til stjórnsýslukæru Landverndar vegna þeirrar ákvörðunar Garðabæjar að leggja svæði sem verndað er skv. lögum um náttúruvernd og notið hefur bæjarverndar undir bílastæði og verslanir. Kæru Landverndar er vísað frá þar sem nefndin telur að Landvernd eigi ekki lögformlegra hagsmuna að gæta og vegna þess að umhverfisráðherra hefur þegar staðfest þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar að breyta aðalskipulagi svæðisins.
Svæðið sem um ræðir er vestan við Urriðavatn, austan Reykjanesbrautar. Þar er áformað að breyta verðmætu votlendi og hraunrönd sem býr yfir fjölbreyttum gróðri og fuglalífi í malbik og steinsteypu. Um 70% af umræddu svæði fer undir bílastæði.
Framkvæmdir voru hafnar án fullnægjandi leyfa en bæjarfélagið hefur nú gefið út leyfi til framkvæmda.
Ákvörðun Úrskurðarnefndar var rædd á stjórnarfundi Landverndar s.l. fimmtudag. Stjórnin hefur verulegar áhyggjur vegna afgreiðslu Úrskurðarnefndar. Rökstuddar og efnisríkar athugasemdir Landverndar fá ekki umfjöllun og afgreiðslu þar sem samtökin eru ekki talin eiga lögvarðra hagsmuna að gæta í málinu.
Um er að ræða svæði sem nýtur verndar og að mati stjórnar Landverndar eru ríkir náttúruverndarhagsmunir í húfi. Það er því alvarlegt áfall fyrir alla sem láta sig náttúruvernd varða að samtök sem í 36 ára hafa verið málsvari umhverfisverndar skuli útilokuð frá efnislegri málsmeðferð með vísan til aðildarskorts.
Spyrja verður hvort það sé vilji Alþingis að þannig skuli vera búið að umfjöllun um náttúruvernd á Íslandi í byrjun 21 aldar. Túlkun lagaákvæða hvað þetta varðar er mun þrengri hér á landi en gengur og gerist í þeim löndum sem Ísland ber sig saman við.
Félagsmálaráðuneytið hefur enn ekki svarað fyrirspurn um hugsanlegt vanhæfi við afgreiðslu málsins hjá Garðabæ. Ákvörðun Landverndar um frekari aðgerðir í málinu verður tekin þegar afstaða ráðuneytisins liggur fyrir.
Niðurstaða úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála:
Ár 2005, miðvikudaginn 28. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon héraðsdómari, formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Sesselja Jónsdóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 56/2005, kæra stjórnar Landverndar, f.h. félagsins, á ákvörðun Garðabæjar um breytingu á aðalskipulagi og staðfestingu umhverfisráðherra á því breytta skipulagi frá júní 2005 og á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar um deiliskipulag við Urriðaholt frá 4. maí 2005.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 25. júlí 2005, sem barst nefndinni 28. sama mánaðar kærir stjórn Landverndar, f.h. félagsins, ákvörðun Garðabæjar um breytingu á aðalskipulagi og staðfestingu umhverfisráðherra á því breytta skipulagi frá júní 2005 og ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar um deiliskipulag við Urriðaholt frá 4. maí 2005.
Kröfur kæranda og helstu málsrök:
Kærandi krefst þess að umræddar ákvarðanir verði felldar úr gildi þar sem ekki hafi verið farið að ákvæðum náttúruverndarlaga. Er til þess vísað af hálfu kæranda að svæði það sem hinar kærðu ákvarðanir taki til hafi verndargildi og að ekki hafi verið gætt ákvæða náttúruverndarlaga við meðferð málsins. Leita hefði þurft hentugri staðar fyrir þá starfsemi sem fyrirhuguð sé á svæðinu. Ef ekki hefði verið hægt að finna starfseminni annan hentugri stað hefði að lágmarki þurft að leitast við að draga úr áhrifum mannvirkja á svæðinu og minnka umfang þeirra, t.d. með bílastæðakjallara í stað þess að leggja víðfeðmt svæði undir bílastæði. Loks hefði þurft að ganga úr skugga um, með fullnægjandi rannsóknum, að mannvirkjagerð á svæðinu hefði ekki skaðleg áhrif á lífríkið í Urriðavatni. Fleiri rök eru færð fram í kærunni sem ekki verða rakin hér.
Kröfur og sjónarmið Garðabæjar:
Af hálfu Garðabæjar hefur þess verið krafist að kröfum kæranda verði hafnað. Telja bæjaryfirvöld að rétt hafi verið staðið að undirbúningi og gerð hinna kærðu ákvarðana og að sanngjarnt tillit hafi verið tekið til sjónarmiða kæranda.
Gagnaöflun:
Úrskurðarnefndin hefur af sjálfsdáðum aflað gagna um lokaafgreiðslur hinna kærðu ákvarðana og auglýsinga um gildistöku þeirra. Liggur fyrir að á fundi bæjarstjórnar hinn 4. maí 2005 var einungis samþykkt tillaga að breyttu aðalskipulagi umrædds svæðis en ekki fyrirliggjandi tillaga að deiliskipulagi eins og ranghermt er í kærunni. Birtist auglýsing um staðfestingu ráðherra á hinni kærðu ákvörðun um breytingu á aðalskipulagi í B-deild Stjórnartíðinda hinn 23. júní 2005. Lokaákvörðun um samþykkt hinnar umdeildu deiliskipulagstillögu var tekin í bæjarráði Garðabæjar í umboði bæjarstjórnar hinn 28. júní 2005 og birtist auglýsing um gildistöku þeirrar ákvörðunar í B-deild Stjórnartíðinda hinn 14. júlí 2005. Hafði sú ákvörðun því ekki öðlast gildi er kæra í málinu barst úrskurðarnefndinni.
Reifun álitaefna um formhlið máls:
Úrskurðarnefndin tók jafnframt af sjálfsdáðum til athugunar álitaefni um valdbærni nefndarinnar um þann hluta kærunnar er lýtur að breytingu aðalskipulags og um hugsanlegan aðildarskort kæranda í málinu. Ritaði nefndin, hinn 1. september 2005, samhljóða bréf til kæranda og bæjaryfirvalda í Garðabæ, þar sem aðilum var gefinn kostur á að tjá sig um þessi sjónarmið, sem að dómi nefndarinnar voru talin geta leitt til frávísunar málsins. Var í bréfinu rakið að nefndin hefði tekið þá afstöðu í fyrri málum, þar sem kærðar hefðu verið ákvarðanir um aðalskipulag eða breytingar á aðalskipulagi, að vísa málunum frá með þeim rökum að úrskurðarnefndin væri ekki til þess bær að endurskoða ákvarðanir sem sættu staðfestingu ráðherra. Var jafnframt á það bent að vandséð væri að Landvernd ætti í málinu þá einstaklegu og lögvörðu hagsmuni sem að dómi nefndarinnar væru skilyrði aðildar að stjórnsýslukæru á því svið sem hér væri um að ræða. Hafa báðir aðilar skilað sérstakri greinargerð um þessi álitaefni og tefla þar fram eftirgreindum sjónarmiðum og rökum.
Málsrök kæranda:
Af hálfu kæranda er vísað til þess að samkvæmt 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé það skilgreint hlutverk úrskurðarnefndarinnar að kveða upp úrskurð í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál. Ekkert komi fram í lögunum sem takmarki valdsvið nefndarinnar varðandi mál sem hlotið hafi staðfestingu ráðherra. Svo virðist sem staðfesting ráðherra sé hreint formsatriði og að málið hafi ekki fengið neina efnislega afgreiðslu við staðfestinguna. Þar að auki sé komin upp ný rökstudd málsástæða sem taka þurfi til skoðunar. Þessar upplýsingar gjörbreyti öllum málatilbúnaði þar sem þær snúi að lögmæti aðalskipulagstillögunnar og þar með að lögmæti staðfestingar hennar.
Þá er því hafnað að kærandi geti ekki átt aðild að málinu. Landvernd séu landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök sem starfað hafi síðan árið 1969. Eitt megin hlutverk samtakanna sé að fylgjast með og taka þátt í ákvörðunum stjórnvalda er varði náttúruvernd. Samtökin samanstandi af 42 félögum og fyrirtækjum (lögaðilum) og liðlega 300 einstaklingum. Nokkrir einstaklingar sem eigi aðild að samtökunum búi í Garðabæ.
Málsrök Garðabæjar:
Af hálfu Garðabæjar er tekið undir þau sjónarmið að vald úrskurðarnefndarinnar takmarkist við ákvarðanir lægra settra stjórnvalda en geti ekki átt við ákvarðanir ráðherra, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2906/2000. Kröfu Landverndar um að hnekkt verði staðfestingu ráðherra á breyttu aðalskipulagi í Garðabæ beri samkvæmt því að vísa frá nefndinni.
Að því er varði frávísun kæru Landverndar að öðru leyti er, sé bent á að hvorki verði ráðið af lögum um náttúruvernd nr. 44/1999 né öðrum lögum að Landvernd hafi almenna aðild að ákvörðunum á sviði skipulags- og byggingarmála. Þá liggi ekki fyrir að Landvernd hafi sértækra lögvarinna hagsmuna að gæta sem réttlætt gæti aðild að kæru með þeim hætti sem hér greini, enda ekki á því byggt í kærunni. Um þetta megi til hliðsjónar m.a. vísa til dóms Hæstaréttar í málinu nr. 171/2004.
Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum í málinu sem ekki verða rakin hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða:
Eins og að framan er rakið hefur úrskuðarnefndin í fyrri málum komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytingu á því sé lokaákvörðun æðra stjórnvalds og verði hún einungis borin undir dómstóla en ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds. Því bresti úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vald til þess að taka þessar ákvarðanir ráðherra til endurskoðunar svo og þá ákvörðun sveitarstjórnar, sem staðfestingin taki til. Verður ekki fallist á þá skoðun kæranda í máli þessu að staðfesting ráðherra sé aðeins formsatriði heldur verður að telja að staðfestingin feli í sér lögmætisathugun á hverri þeirri ákvörðun sem til staðfestingar kemur. Þá verður ekki á það fallist að nýjar málsástæður kæranda eigi að leiða til þess að hin kærða ákvörðun um breytt aðalskipulag komi til endurskoðunar í úrskurðarnefndinni, en slíkar ástæður kynnu hins vegar að leiða til þess að skilyrði sköpuðust til þess að beiðast endurupptöku máls samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að öðrum skilyrðum uppfylltum.
Landvernd eru landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök sem m.a. hafa það hlutverk að fylgjast með og taka þátt í ákvörðunum stjórnvalda er varða náttúruvernd. Hvergi er í lögum að finna heimild fyrir því að samtök þessi eigi aðild að kærumálum á sviði skipulags- og byggingarmála án þess að eiga jafnframt þá einstaklegu og lögvörðu hagsmuni sem að stjórnsýslurétti eru taldir skilyrði aðildar að kæru til æðra stjórnvalds. Verður ekki fallist á að samtökin eigi slíkra hagsmuna að gæta þótt þau hafi gert athugasemdir við hinar umdeildu skipulagstillögur á kynningarstigi. Þá verður ekki heldur séð að það skipti máli þótt finna megi félaga í samtökunum búsetta í Garðabæ, enda var kæran ekki sett fram í umboði þeirra. Breytir síðar til komin yfirlýsing eins þeirra engu þar um. Hefur kærandi ekki sýnt fram á að hann eigi neinna þeirra hagsmuna að gæta er verið gætu grundvöllur aðildar hans að máli þessu.
Samkvæmt því sem að framan er rakið verður málinu í heild sinni vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
Ásgeir Magnússon
Þorsteinn Þorsteinsson
Sesselja Jónsdóttir
