Landvernd fagnar frumvarpsdrögum um þjóðgarðastofnun, sem miða að því að einfalda, auka skilvirkni, samræma ásýnd, hafa yfirsýn, nýta samlegð (greinargerð bls. 19) og þar með efla náttúruvernd í landinu. Það er löngu kominn tími til að sameina starfsemi sem heyrir undir náttúruvernd í eina stofnun og skipa þessum málaflokki þann sess sem hann á skilinn í stjórnkerfinu. Landvernd er sammála mikilvægi þess „að fyrir hendi sé starfsemi sem sérhæfir sig í stjórnun og rekstri […] náttúruverndarsvæða með áherslu á samspil verndunar og sjálfbærrar nýtingar og byggi upp kjarnastarfsemi sem hefur getu til að fylgja eftir þróun til framtíðar sem mun einkennast af fjölgun þessara svæða og aukinni áherslu á vernd samhliða sjálfbærri nýtingu sem rúmast getur innan verndarsvæða, svo sem sjálfbærrar beitar, veiðar, útivistar og ferðaþjónustu.“ (greinargerð bls. 19).
Landvernd telur ekki að vel hafi tekist til með samningu frumvarpsdraganna. Skrefið hefur ekki verið tekið til fulls og þessi nýja stofnun hefur ekki verið felld að ákvæðum náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Í stað þess hefur ákvæðum um stjórnir, ráð og nefndir mismunandi þjóðgarða verið skellt saman og umdæmisráðum bætt við, eins og bakþanka, til að ráðslagast með önnur friðlýst svæði. Enda kallar frumvarpið þessa nýju stofnun Þjóðgarðastofnun og allt frumvarpið ber þess merki að fyrst og fremst sé verið að hugsa um stjórnun og rekstur þjóðgarðanna. Fyrir vikið eru miklar gloppur í frumvarpinu er lúta að öðrum friðlýstum svæðum og almennri náttúruvernd. Stjórnfyrirkomulagið verður líka afar þungt í vöfum og síður en svo til þess fallið að einfalda stjórnsýslu þessa málaflokks. Landvernd leggur því til að frumvarpið verði unnið upp á nýtt á grunni náttúruverndarlaga nr. 60/2013.
Almennar athugasemdir
Eftir fylgja almennar athugasemdir sem Landvernd leggur eindregið til að tekin verði til athugunar við endursamningu frumvarpsins; þau snúa einkum að nafni, gildissviði og stjórnsýslufyrirkomulagi. Sértækar athugasemdir við einstakar greinar eru ekki tímabærar.
- Að mati Landverndar er Þjóðgarðastofnun ekki gott eða lýsandi nafn á þessa nýju stofnun sem hefur svipað gildissvið og Náttúruvernd ríkisins áður og tekur yfir nánast alla náttúruverndarstarfsemi í landinu. Landvernd leggur til að stofnunin fái meira lýsandi nafn eins og „Náttúruverndin“, “Náttúruvernd Íslands” eða “Náttúra Íslands.
- Varðandi gildissvið telur Landvernd mikið skorta á að frumvarpið sé fullburða. Spurningar sem vakna eru t.d.:
- Hvað með þjóðlendur, vernduð landgræðslusvæði, þjóðskóga og ríkisjarðir með hátt verndargildi?
- Hvað með UNESCO yfirlitsskrá, tilnefningar, heimsminjasvæði og jarðvanga?
- Hvað með alþjóðasamninga – svo sem Samning um líffræðilega fjölbreytni, Loftslagssamning SÞ, IUCN, Bernarsamninginn, Ramsarsamninginn, Landslagssáttmála Evrópu, o.fl. alþjóðlega samninga – sem snerta gildissvið stofnunarinnar?
- Hvernig á þessi nýja stofnun að fylgja eftir náttúruverndarlögum nr. 60/2013, t.d. varðandi náttúruminjaskrá og nýjar friðlýsingar.
- Af hverju eru stjórnunar- og verndaráætlanir aðeins bundnar við þjóðgarða? , Hver er aðkoma náttúruvísindamanna og fagstofnana í vinnunni og hverjir eru umsagnaraðilar?
- Hvað með verndarsvæði í hafi?
- Hvar eru ákvæði um náttúrufarsrannsóknir og vöktun?
- Hver er aðkoma frjálsra félagasamtaka annarra en náttúru- og umhverfisverndarsamtaka (t.d. útivist, ferðamál) að stofnuninni?
Án þess að fara út í öll þessi atriði í smáatriðum vill Landvernd hnykkja á eftirfarandi:
Augljóst er og sjálfsagt að fella vernd og umsjá þjóðlendna Íslands undir þessa nýju stofnun. Landvernd er meðvituð um vinnu sem miðar að stofnun miðhálendisþjóðgarðs sem spanna mun mikinn meirihluta skilgreindra þjóðlendna. En þangað til hann verður stofnaður er eðlilegt að umsjá með þjóðlendum falli undir þessa nýju stofnun – enda mun hún gera það þegar Miðhálendisþjóðgarður er orðinn að veruleika – en margar þjóðlendur verða þó utan þess þjóðgarðs. Á þetta sama er bent í stefnumótunarskjalinu Vegvísi í ferðaþjónustu (2015) sem er gefinn var út í sameiningu af atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu og Samtökum ferðaþjónustunnar. Á bls. 18 í kafla um náttúruvernd segir: „Lagt er til að þjóðgarðar, önnur friðlýst svæði og þjóðlendur verði á einni hendi innan stjórnkerfisins“.
Landvernd hefur bent á það áður, t.d. í umsögn um eignarstefnu á þjóðlendum, að þjóðlendulögin nr, 58/1998 eru úr sér gengin. Þau snúast fyrst og fremst um nýtingu, úthlutun réttinda og fyrirkomulag endurgreiðslu á þjóðlendum. Í lögunum er aftur á móti hvergi minnst á vernd eða náttúruvernd, sjálfbærni eða sjálfbæra nýtingu, merkingar, umsjá og umferð ferðamanna, eða landgræðslu og vistheimt, svo eitthvað sé nefnt sem viðhorf hafa gjörbreyst til á þeim 20 árum sem liðin eru frá setningu laganna. Nú er tækifæri til að koma betri skikk á umsjá með þjóðlendunum – með einföldum samningi milli forsætisráðuneytis og auðlinda- og umhverfisráðuneytis.
Landvernd telur jafnframt æskilegt að taka inn verndarsvæði í umsjá Landgræðslunnar, s.s. Dimmuborgir, og Skógræktarinnar, t.d. Þórsmörk og alla þjóðskógana. Þannig næðust enn meiri samlegðar- og samræmingaráhrif þar sem eftirlit og fræðsla til ferðamanna, merkingar og stígagerð lýtur sömu lögmálum á þessum sem og á öðrum náttúruverndarsvæðum. Ennfremur hefði Landvernd kosið að sjá ríkisjarðir með hátt verndargildi eða sérstöðu – t.d. allar þær sem stungið er upp á að verði gerðar að þjóðjörðum í greinargerð og tillögum til landbúnaðarraðherra frá 2005 (Níels Árni Lund og Sigurður Þráinsson) – settar undir þennan hatt. Landvernd áréttar þó að sameining þjóðgarða, annara friðlýstra svæða og þjóðlendna er risaskref í rétta átt.
Þá telur Landvernd eðlilegt að hin nýja stofnun komi að gerð tillagna um, umsjá og vernd UNESCO – svæða, þ.e. heimsminjastaða, jarðvanga og “Man and Biosphere”, þegar og ef slík svæði verða sett á fót. Stofnunin þarf líka að hafa skilgreint hlutverk gagnvart alþjóðlegum samningum og mikilvægum samtökum sem snúa að almennri náttúruvernd og rekstri friðlýstra svæða, svo sem: Samningi um líffræðilegan fjölbreytileika, Ramsarsamningnum, Bernarsamningnum, IUCN, Landslagssáttmála Evrópu, o.f.l.
Vöntun er á því að frumvarpið geri grein fyrir því hvernig hin nýja stofnun á að rækja hlutverk sitt gagnvart almennri náttúruvernd, sbr. gr. 7 – 10. Í frumvarpi til laga um Umhverfisstofnun (þingskj. 1102 – 674. mál).
3. Landvernd telur stjórnfyrirkomulagið sem frumvarpið leggur upp með allt of flókið. Landvernd ítrekar að frumvarpsdrögin virðast ekki vera frumvarp um náttúruverndarstofnun – sem stofnunin þó á að vera, sbr. yfirlýst hlutverk. Frumvarpsdrögin gera ráð fyrir þremur sjálfstæðum stjórnum, auk Þingvallanefndar og væntanlega Breiðafjarðarnefndar, fjórum svæðisráðum og X mörgum umdæmisráðum. Að lágmarki yrðu þetta 14-16 stjórnir, ráð og nefndir (14 ef gert er ráð fyrir fimm umdæmisráðum, NV-,NA-, S-, SV- kjördæmum og sameinuðum Reykjavíkur kjördæmum; 16 ef umdæmisráð eru í hverju stjórnsýsluumdæmi sýslumanna). Þetta yrði ákaflega dýrt og þungt í vöfum og í raun tilgangslaust þar sem frumvarpið gerir ekki ráð fyrir beinum samskiptafarvegi milli stjórna þjóðgarðanna og Þjóðgarðsstofnunar, nema í tilviki ráðningar þjóðgarðsvarða. Aftur á móti er tekið fram að umdæmisráðin „séu Þjóðgarðastofnun til ráðgjafar“ (13. gr.) og í tilviki Þingvallanefndar að hún verði „stjórn þjóðgarðsins og Þjóðgarðastofnun til ráðgjafar. Stjórnirnar geta líka orðið mun fleiri þar sem ráðherra er heimilt að „skipa stjórn yfir náttúruverndarsvæði, sem friðlýst eru samkvæmt náttúruverndarlögum“ (14. gr.). Gangi þetta eftir getur verið erfitt fyrir einstök sveitarfélög að manna allt þetta nema sama fólkið megi sitja í stjórn þjóðgarðs og umdæmisráði.
Landvernd telur þetta fyrirkomulag óheppilegt, enda mun það ekki „einfalda, auka skilvirkni, samræma ásýnd, hafa yfirsýn eða nýta samlegð“ eins og lagt er upp með, heldur þvert á móti mun það auka flækjustig og draga úr skilvirkni. Landvernd leggur þess í stað til að landinu verði skipt upp í náttúruverndarumdæmi (eins og frumvarpið gerir ráð fyrir), að lágmarki fimm, eitt fyrir hvert landsbyggðarkjördæmi (NV, NA, S og SV) auk Reykjavíkur (N og S), en þau mættu vera fleiri. Ekki þarf að fylgja ströngum markalínum kjördæmanna, heldur nota skynsamlega nálgun þannig t.d. að friðlönd verði ekki skorin í sundur. Tryggja þarf þverfaglega aðkomu og og mikilvægi nærliggjandi sveitarfélaga í stjórnun þjóðagarða og verndarsvæða líkt og svæðisráð Vatnajökulsþjóðgarðs. Horfa verður til allra þeirra náttúruverndarumdæma sem frumvarpið gerir ráð fyrir og jafnvel fleiri. Í hverju umdæmi mætti koma á á fót umdæmisráði með fulltrúum viðkomandi sveitarfélaga (4-6), fulltrúum umhverfis-, útivistar- og ferðaþjónustusamtaka á svæðinu (samtals 7-9). Umdæmisráðin yrðu ráðgefandi varðandi alla náttúruverndarstarfsemi í viðkomandi fjórðungi. Með þessum hætti væri hægt að tryggja að heildarhagsmunir allra hagaðila væru hafðir að leiðarljósi. Stjórnir yfir einstökum verndarsvæðum, skv 14 gr., væru því óþarfar ef til staðar eru virk umdæmisráð.
Umdæmisráðin (fimm eða fleiri) hefðu ráðgefandi-, stefnumótandi-, og eftirlitshlutverk, sbr. 19. gr. fyrir öll friðlýst svæði og þjóðlendur – hvort sem um er að ræða þjóðgarð eða aðra flokka friðlýstra svæða, innlenda eða alþjóðlega – auk almenns náttúruverndarstarfs, innan viðkomandi umdæmis. Í því fyrirkomulagi gæti umdæmisráð Reykjavíkur t.d. farið með málefni í Landnámi Ingólfs, þar með talinn Þingvallaþjóðgarð, NV-kjördæmi með málefni Þjóðgarðsins Snæfellsjökuls og málefni Breiðafjarðarnefndar, NA-kjördæmi með málefni Vatnajökulsþjóðgarðs (að hluta) og S-kjördæmis fara með málefni Vatnajökulsþjóðgarðs (að hluta). Þar sem Vatnajökulsþjóðgarður spannar tvö umdæmi þyrfti að skilgreina mjög ákveðinn samráðsvettvang varðandi mál sem snerta þjóðgarðinn í heild, t.d. reglulega fundi formanna umdæmisráðanna með starfsmönnum garðsins. Eins, þegar miðhálendisþjóðgarður verður orðinn að veruleika, þarf að skilgreina fastan samráðsvettvang viðkomandi umdæmisráða um hann.
Seta í þessum umdæmisráðum þyrfti að vera launuð (a.m.k. að hluta) og þau þyrftu að hafa afar skýrt og raunverulegt hlutverk og valdsvið gagnvart forstjóra stofnunarinnar. Þar mætti t.d. styðjast við hlutverk “stjórna” þjóðgarðanna, sbr. 19 gr. í frumvarpinu, eins og fyrr segir. E.t.v. gætu umdæmisráðin líka yfirtekið hlutverk náttúruverndarnefnda sveitarfélaga í hverju umdæmi og fylgt eftir annarri stefnumörkun sem snertir náttúruvernd. Með því móti væri hægt að einfalda alla stjórnsýsluumgjörð um þessi mál. Tryggja þarf mikla aðkomu og vigt nærliggjandi sveitarfélaga í umdæmisráðum, sbr. svæðisráð Vatnajökulsþjóðgarðs og e.t.v. stækka þau til að tryggja aðkomu sem flestra.
Formenn umdæmisráðanna mundu mynda náttúruverndarráð sem fundaði reglulega með framkvæmdastjórn hinnar nýju stofnunar og yrði helsti snertiflötur almennings við hana. Árlega eða oftar yrði þó efnt til allsherjarfundar umdæmisráða og starfsmanna hinnar nýju stofnunar.
Landvernd leggst ekki gegn því að Þingvallanefnd starfi áfram en telur þó ekki þörf á ráðgjöf hennar, nema í málum sem snúa að Þinghelginni, atburðum og móttökum sem tengjast lýðveldinu Íslandi. Engin ástæða er til að þingmenn séu sérstaklega að gefa ráð varðandi umsjá og verndun náttúru Þingvallaþjóðgarðs að öðru leyti.
Ef farið verður að þessum tillögum Landverndar fækkar ráðgefandi ráðum og stjórnum úr a.m.k. 14 í sex til átta, sem yrði mjög mikil einföldun á stjórnfyrirkomulagi stofnunarinnar miðað við það sem lagt er upp með í frumvarpinu og líkur á samræmingu, og skilvirkni að sama skapi meiri.
Sértækar athugasemdir
Eins og að framan greinir telur Landvernd réttast að endurskoða þessi frumvarpsdrög í heild á grunni náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Það er því ekki tímabært að rýna einstakar greinar frumvarpsins. Á þessu stigi kýs Landvernd þó gera örfáar sértækar athugasemdir.
9. gr. Allt land í þjóðgörðum (ekki bara á Þingvöllum), annað en það sem háð er einkaeignarrétti, ætti að vera ævinleg eign íslensku þjóðarinnar. Þetta gildir jafnt um þjóðlendur sem land í eigu ríkisins.
12. gr. Bæta þarf við málsgrein um lögbundið samráð forstjóra stofnunarinnar við umdæmisráð, einkum varðandi fagleg verkefni og stærri framkvæmdir í viðkomandi umdæmi.
13. gr. Skerpa þarf verulega á og styrkja hlutverk umdæmisráða, t.d. byggja á núverandi hlutverki stjórna þjóðgarða (sbr. 19. gr.). Eðlilegt er að umdæmisráð kjósi sér formann
sem stýrir fundum ráðanna. Starfsmaður hinnar nýju stofnunar gæti verið til aðstoðar, undirbúið fundi og ritað fundargerðir. Taka þarf fram að forstjóri geti sent mál til umfjöllunar umdæmisráða. Formenn umdæmisráða skipa náttúruverndarráð sem yrði helsti snertiflötur við forstjóra, en einnig þarf að skilgreina víðara samstarf, samráð og samlegðaráhrif, t.d. fundi allra umdæmisráða og starfsmanna Náttúruverndarinnar.
Afar mikilvægt er að á milli umdæmisráðanna sé gott tengslanet og reglulegt samráð.
14, 15, 16, 17, 19, 21 og 22 gr. um hinar aðskiljanlegustu stjórnir, svæðisráð og nefndir þjóðgarða falli brott. Það er óþarfi og óskynsamlegt að vera með margfalt stjórnunarkerfi. Umdæmisráð á hverju svæði gegna hlutverki stjórna yfir öllum friðlýstum svæðum í viðkomandi umdæmi. Það má einfaldlega nefna þjóðgarðana þrjá og vísa í reglugerðir um þá.
Virðingarfyllst,
f.h. stjórnar Landverndar,
Auður Önnu Magnúsdóttir
framkvæmdastjóri
