Umsögn Landverndar um tillögu til þingsályktunar um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, 370. mál send Nefndarsviði Alþingis 9. febrúar 2021.
Stjórn Landverndar styður þá aðferðafræði og vinnubrögð sem felast í tillögu til þingsályktunar um áætlun um vernd og orkunýtingu landssvæða. Stjórnin telur þó nauðsynlegt að Alþingi taki tillit til að nú eru liðin næstum fimm ár frá því að tillagan var unnin og ný sjónarmið og þekking hefur komið fram á þeim tíma sem hafa ber í huga. Í þessu sambandi er sérstaklega mikilvægt að taka tillit til vaxandi áherslu á verndun víðerna og áforma um að stofna þjóðgarð á miðhálendinu. Einnig þarf að huga að því að fram hafa komið nýjar upplýsingar til tilgreinda kosti sem hljóta að hafa áhrif á matið.
Stjórn Landverndar styður þá aðferðafræði og vinnubrögð sem felast í tillögu til þingsályktunar um áætlun um vernd og orkunýtingu landssvæða. Stjórnin telur þó nauðsynlegt að Alþingi taki tillit til að nú eru liðin næstum fimm ár frá því að tillagan var unnin og ný sjónarmið og þekking hefur komið fram á þeim tíma sem hafa ber í huga. Í þessu sambandi er sérstaklega mikilvægt að taka tillit til vaxandi áherslu á verndun víðerna og áforma um að stofna þjóðgarð á miðhálendinu. Einnig þarf að huga að því að fram hafa komið nýjar upplýsingar til tilgreinda kosti sem hljóta að hafa áhrif á matið.
Markmið laga um verndar- og orkunýtingaráætlun (2011 nr. 48) er að tryggja að nýting landsvæða þar sem er að finna virkjunarkosti byggist á langtímasjónarmiðum og heildstæðu hagsmunamati þar sem tekið er tillit til verndargildis náttúru og menningarsögulegra minja, hagkvæmni og arðsemi ólíkra nýtingarkosta og annarra gilda sem varða þjóðarhag, svo og hagsmuna þeirra sem nýta þessi sömu gæði, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi.
Villuleiðandi hugmyndafræði
Landvernd telur að hugmyndafræði rammaáætlunar sé of virkjanamiðuð. Hún gengur út frá því að öll landssvæði séu föl til orkuvinnslu vatns, vinds eða gufu, nema takist að sýna fram á ríka verndarhagsmuni. Nálgunin, a.m.k. á þjóðlendum og landi í ríkiseigu, ætti að vera öfug: landið er friðað fyrir eyðileggingu nema að ríkir almannahagsmunir krefjist þess að því sé raskað. Í þessu ljósi ættu bið- og verndarflokkur að vera mjög stórir og nýtingaflokkur rýr. Allar hugmyndir um jafnan fjölda kosta í öllum flokkum bendir til hrossakaupa og ófaglegrar nálgunar.
Þá er, að mati stjórnar Landverndar erfitt að sjá hvers vegna svæði sem að mati faghóps I eru mjög verðmæt fara ekki strax í verndarflokk eins og til dæmis Hólmsár, Innstidalur, Þverárdalur, Austurengjar og Trölladyngja.
Fleiri kostir í bið- og verndarflokk
Lögin kveða skýr á um að mat skuli bygg á faglegum gögnum og vinnu faghópa. Í tilvikum þar sem gögn eru ekki talin fullnægjandi tilgreina lögin að virkjunarkostur skuli settur í biðflokk.
Stjórn Landvernd styður eindregið vinnubrögð sem byggja á faglegu mati eins og lýst er í lögunum, en leggst gegn frjálslegri túlkun á lögunum vegna einstakra virkjunarkosta eða sérstakra hagsmuna. Í tilvikum þar sem er vafi um niðurstöðu mats bera fara að varúðarreglunni og setja virkjunarkost í biðflokk.
Vert er að hafa í huga við afgreiðslu þessarar þingsályktunar að miklar líkur eru á að töluverður hluti raforku sem seldur er á Íslandi dragist saman á næstu árum frekar en að hann aukist. Þetta benti Landvernd á í umsögnum um Kerfisáætlun Landsnets 2020-2029 og sömu viðhorfa koma fram í viðtali við Bjarni Bjarnason forstjóri Orkuveitu Reykjavíkur. Fyrirhugaður samdráttur Rio Tinto, lokun kísilvera og samdráttur hjá gagnaverum ræður þar mestu. Þá hafa orkufyrirtæki eins og Landsvirkjun og HS Orka náð fram mikilli aukningu í framleiðslugetu núverandi virkjana án mikils rasks á náttúru. Því er ekki um að ræða þörf á nýjum virkjunum og ljóst að óhætt er að leggja áherslu á biðflokk og verndarflokk fram yfir nýtingarflokk. Landvernd hefur áður bent á að aðferðafræði rammaáætlunar taki ekki nægjanlegt tillit til þess að líta til verndar heildstæðra svæða sem eru verðmæt af því að þau eru stór, tiltölulega óröskuð og einstök. Jafnframt hafa samtökin bent á að fjölþáttagreining sem rammaáætlun styðst við og er að flestu leyti góð aðferð, getur ekki tekið nægjanlegt tillit til svæða sem hafa sérstakt mikilvægi eða verðmæti sem erfitt er að ná utan um með fjölþáttagreiningu. Bæði þessi sjónarmið, um sérstakt mikilvægi og að svæði eru hluti af stærri heild, eru studd af náttúruverndarlögum og mæla eindregið með því að margir kostir fari í bið- eða verndarflokk þrátt fyrir að niðurstað fjöþáttagreiningar geti gefið tilefni til annars. Alþingi hins vegar getur auðveldlega tekið tillit til sérstöðu ákveðinna svæða sem hluta af stærri heild, sérstöku mikilvægi eða „ómetanleika“.
Einnig er í matinu ekki lagt mat á neikvæð samfélagsleg áhrif en reynslan sýnir að stórframkvæmdir geta klofið niður lítil samfélög og valdið ómældum vandræðum um langt skeið. Mikilvægt er að hafa varúðarregluna í heiðri þar sem erfitt getur reynst að meta samfélagsleg áhrif virkjana.
Nýtingaflokkur er leyfi til áframhaldandi skoðunar
Stjórn Landverndar vill minna á að „nýtingarflokkur“ nær til virkjunarhugmynda þar sem heimilt er að veita leyfi til frekari rannsókna. Hafa ber í heiðri að ákvörðun um að heimila virkjun verður ekki tekin fyrr en að afloknu mati á umhverfisáhrifum og þá taka ber fullt tillit til niðurstöðu matsins.
Sértækar athugasemdir um einstök svæði
Landvernd telur að Alþingi beri að huga sérstaklega að eftirfarandi virkjunarhugmyndum sem í þingsályktunartillögu er lagt til að verði í nýtingar- eða biðflokki:
Vestfirðir: Hvalárvirkjun (R3104B) og Austurgilsvirkjun (R3157A)
Það sem fram hefur komið um Hvalaárvirkjun, bæði IUCN á árinu 2019 og áður við mat á umhverfisáhrifum, vekur spurningar um það hvers vegna ákveðið var á sínum tíma að setja Hvalávirkjun í nýtingaflokk. Lög nr. 48/2011, um verndar-og orkunýtingaráætlun tilgreina að byggja skuli á niðurstöðu á mati faghópa, sem voru fjórir við gerða rammaáætlunar II.
Jafnframt segir í sömu lögum að þar sem upplýsingar séu ekki taldar nægjanlega góðar skuli virkjunarkostur falla í biðflokk. Í skilaskýrslu verkefnisstjórnar frá júní 2011 kemur fram í töflu 7.2 að Hvalárvirkjun er í 29 sæti af 52 virkjunarkostum, en alls fara 16 kostir í nýtingarflokk. Ef farið væri eftir röðun faghóp má ætla að 16 efstur virkjunarkostirnir hefðu átt að fara í nýtingaflokk en ekki kostur númer 29. Hvað varðar gæði gagna kemur fram í sömu skýrslu að gögn um Hvalaárvirkjun er varða náttúru- og menningarminjar eru í C/B flokki og gögn um ferðaþjónustu, útvist, landbúnað og hlunnindi í flokki C/C. Skv. leiðbeiningum sem lýst er í skýrslunni er gæðamati skipt í 4 flokka.
Gögn í A og B flokki teljast fullnægjandi. Gögn í C flokki nægja tæpast fyrir mati og gögn í D flokki eru ónóg fyrir mat.
Að Hvalárvirkjun var ranglega sett í nýtingarflokk var í raun staðfest þegar niðurstaða mats á umhverfisáhrifum Hvalárvirkjunar kom fram, en hún var afar neikvæð.
Framangreind atriði benda sterklega til þess að Hvalárvirkjun hafi ekki verið sett í nýtingarflokk á faglegum forsendum. Ef það reynist rétt er niðurstaðan ekki í samræmi við gildandi lög. Þetta verður að leiðrétta. Að mati Landverndar á Hvalálvirkjun heima í verndarflokki.
Víðernisúttekt IUCN varpar einnig nýju ljósi á Austurgilsvirkjun og sýnir að verndargildi svæðisins er mun hærra en áður var áætlað.
Stjórn Landverndar telur því að það séu faglegar forsendur fyrir því að setja Hvalárvirkjun í verndarflokk og Austurgilsvirkjun í biðflokk.
Miðhálendi Íslands: Skrokkölduvirkjun (R3126A), Hágönguvirkjun (R3291A) og fleiri svæði
Miðhálendi Íslands er óumdeilanleg þjóðargersemi með kynngimögnuð víðerni, einstakar jarðmyndanir, fagra fossa og kröftug jarðhitasvæði. Íslensk náttúra á engan sinn líka í heiminum hvað fjölbreytni varðar. Svæði til mögulegrar orkunýtingar á miðhálendi Íslands verða að skoðast í þessu ljósi: þau eru hluti af stórri og sérstæðri heild sem glatar hluta mikilfengleika sínum við að vera bútuð niður og raskað af stórum mannvirkjum. Þetta á alveg sérstaklega við um Skrokkölduvirkjun og Hágönguvirkjun þar sem þær eru á hálendinu miðju. Skrokkölduvirkjun sem sett er í nýtingaflokk og Hágönguvirkjun (R3291A), sem sett er í biðflokk, eru báðar á miðhálendi Íslands eru dæmi um virkjanir sem myndu skerða gríðarlega stór og dýrmæt víðerni vestan Vatnajökuls.
Skokkölduvirkjun er á Sprengisandsleið sem er með fjölförnustu hálendisleiðum landsins og hefur því áhrif á mikilvægar ferðaleiðir. Virkjunin hefði mikil áhrif á víðernisupplifun í áformuðum Hálendisþjóðgarði.
Í þessu ljósi telur stjórn Landverndar að rétt sé að setja Skrokkölduvirkjun, Hagavatnsvirkjun og Hágönguvirkjun í verndarflokk eða hið minnsta, Skrokköldu í biðflokk. Auk þess eru virkjanir nálægt jöðrum fyrirhugaðs Hálendisþjóðgars sem eru nú í biðflokki en ættu að mati Landverndar í ljósi mikilvægis að setja í verndarflokk. Þær eru Hólmsárvirkjanir, Fremri námur, Vindorkuver ofan Búrfells, Búðartunguvirkjun og Stóra-Laxá. Vegna frekari rökstuðnings vísar Landvernd í umsögn sína frá 3. ágúst 2016 um sömu þingsályktunartillögu sem fylgir þessari umsögn sem viðauki I.
Reykjanesskaginn: Austurengjar (R3267A) og Trölladyngja (R3265A) (Eldvörp, Sandfell og Sveifluháls í núgildandi nýtingarflokki)
Reykjanesskagann og þar með Reykjanesfólkvang á að mati Landverndar að líta á sem eitt verndarsvæði því þar sem það hefur einstaka sérstöðu sem heild sem ekki má raska. Það er ekki að ástæðulausu að Reyjanesfólkvangur fékk vottun sem Unesco Global Geopark árið 2015 því jarðfræði Reykjanesskagans er einstök. Þar má finna hraunmyndanir, móbergshryggir, gígaraðir, sprungureinar, hverasvæði, hraunhellar og jarðminjar af öllum gerðum sem prýða einstaka eldfjallanáttúru skagans.
Að mati Landverndar er mikilvægi náttúrunnar í nágreni við mikinn fjölda íbúa landsins vanmetin. Í nánd við jarðvanginn búa 2/3 hlutar landsmanna sem geta notið hans til náttúrupplifunar ásamt því að langflestir erlendir ferðamenn fara um hann á leið sinni til og frá landinu. Því er mjög grátlegt að sjá hversu stór svæði falla í nýtinga- og biðflokk á þessu einstaka stað. Aðferðafræði rammaáætlunar virðist ekki vera fær um að meta mikilvægi svæða sem hluta af stærri heild eða mjög mikla sérstöðu þeirra eins og áður var komið að.
Stjórn Landverndar telur því að Austurengjar eigi hiklaust að setja hið minnsta í biðflokk en helst ætti að setja bæði Austurengjar og Trölladyngju í verndarflokk m.a. í ljósi þess að svæðin eru hluti af heild Reykjanesskagans.
Hengilssvæðið: Þverárdalur (R3275A) og Innstidalur (R3273A)
Landvernd telur að Hengillinn, Hengladalirnir frá Innstadal að Bitru, Reykjadalur, Grændalur, auk Þverárdals ættu að mynda eitt verndarsvæði. Bitra og Grændalur eru þegar í verndarflokki núgildandi rammaáætlunar og Innstidalur flokkast í biðflokk hjá verkefnisstjórn RÁ III. Því er fráleitt að hluta Þverárdal út úr þessari heild og setja hann í nýtingarflokk. Eins og um Reykjanesskagann gildir að meirihluti landsmanna býr í mikilli nálægð við Hengilinn og nýtir hann til útivistar ásamt því að mjög margir erlendir ferðamenn fara um svæðið. Bæði fjöldi ferðamanna fyrir Covid og áhugi landsmanna á íslenskri náttúru í covid hefur aukist til muna á þeim 5 árum sem liðið hafa síðan skýrsla verkefnisstjórnarinnar var unnin.
Nánari umfjöllun má finna í umsögn Landverndar frá 2016 (sjá viðauka).
Verndarflokkur óhreifður
Hér að ofan hefur stjórn Landverndar farið yfir nokkra virkjunarhugmyndir sem hún telur að skilyrðislaust eigi að fara í biðflokk vegna breyttra forsenda. Í tillögu verkefnisstjórnar rammaáætlunar eru tvö svæði sett í verndarflokk sem virkjunaraðilar hafa haft raunverulegan áhuga á; Skjálfandafljót og Jökulárnar í Skagafirði. Forsendur fyrir því að halda þessum svæðum í verndarflokki hafa ekki breyst frá því að niðurstöður verkefnisstjórnar komu fram, ef eitthvað er hefur verðmæti íslenskrar náttúru í samfélagslegu og efnahagslegu tilliti aukist. Það er einnig mikilvægt að Kjalölduveita, sem í raun er ný útfærsla Norðlingaölduveitu, var sett í verndarflokk og þannig verður komið í veg fyrir rask við sunnanverð Þjórsárver. Búlandsvirkjun fer í verndarflokk en í raun ætti að setja allt vatnasvið Skaftár og Hólmsár í verndarflokk en tvær virkjanahugmyndir í Hólmsá fara í biðflokk.
Stjórn Landverndar leggur áherslu á að vinna við rammaáætlun á að byggja á faglegum forsendum. Hugmyndir um að ef ákveðin svæði verði færð úr nýtingu í bið kalli þá á samsvarandi færslu á svæðum úr vernd í bið eru ekki byggðar á faglegum forsendum heldur eru eingöngu hrossakaup. Alþingi getur því vel fært virkjanahugmyndir úr nýtingarflokki í bið ef fyrir því liggja faglegar forsendur án þess að færa svæði úr verndarflokki í bið að sama skapi.
Lokaorð
Að lokum vill stjórn Landverndar benda á að það er á ábyrgð Alþingis að rammaáætlun hefur ekki verið afgreidd. Þetta hefur skaðað faglega ferlið og ýtt undir hugmyndir virkjanasinna um að rammaáætlun sé ekki ákjósanleg aðferð til að flokka virkjanahugmyndir. Alþingi er því hvatt til þess að afgreiða áætlunina faglega og hratt.
Virðingarfyllst,
f.h. stjórnar Landverndar
Auður Önnu Magnúsdóttir, framkvæmdastjóri
Ljósmynd: Skrokkalda. Horft yfir hálendi Íslands af Skrokköldu.
