Umsögn Landverndar um frumvarp til laga um Hálendisþjóðgarð, 369. mál send Nefndarsviði Alþingis 22. janúar 2021.
Með stofnun þjóðgarðs á hálendi Íslands er verið að vernda eina stærstu auðlind landsins og stýra umgengni og nýtingu á henni. Að mati stjórnar Landverndar er ekki til farsælli leið til þessa en stofnun þjóðgarðs en með því er á trúverðugan hátt unnið í samræmi við fræðilega þekkingu og praktíska reynslu hér heima og erlendis frá.
Garðurinn um þjóðargersemina Hálendi Íslands, skapar umgjörð þar sem núverandi og komandi kynslóðir hafa gagnsæjan, lýðræðislegan og fyrirsjáanlegan vettvang til að taka ákvarðanir um hvernig best sé að vernda auðlindir hálendisins og nýta þær á sjálfbæran hátt. Verndun náttúru- og menningararfsins á hálendinu fær loksins heildstæða umgjörð sem er grundvöllur þess að sátt geti myndast um sjálfbæra nýtingu og atvinnustarfsemi á svæðinu. Við setningu laga um Hálendisþjóðgarð verður hann ekki fullmótaður en útfærsla hans, málamiðlanir og umræður halda áfram fram að og eftir formlega stofnun hans.
Stjórnin lýsir yfir ánægju með vandaðan undirbúning. Mörg ólík sjónarmið hafa komið fram og framlagt frumvarp virðist sæmileg málamiðlun. Nú er það hlutverk Alþingis að hlusta vel á öll sjónarmið og komast að endanlegri niðurstöðu.
Stjórn Landverndar styður frumvarpið en telur nauðsynlegt að gera eftirfarandi breytingar á því.
2. gr. Friðlýsing Hálendisþjóðgarðs
Landvernd telur að nú þegar eigi að fella inn ríkisjarðir sem liggja innan eða að miðhálendislínu. Þá er brýnt að ljúka sem fyrst þjóðlendumálum á Austurlandi þannig að hálendi Austurlands verði strax hluti af fyrirhuguðum þjóðgarði. Stjórn Landverndar á þó ekki við með þessu að bíða eigi með stofnun Þjóðgarðs þar til úrskurðir
Óbyggðanefndar liggi fyrir, heldur er þetta hvatning til þess að ljúka þjóðlendumálum sem fyrst.
8. gr. Stjórn Hálendisþjóðgarðs
Hálendisþjóðgarður sem líst er í þessu frumvarpi nær til svæða sem skilgreind eru sem þjóðlendur. Þjóðlendur eru landsvæði þar sem íslenska ríkið er eigandi lands og hvers konar landsréttinda og hlunninda sem ekki eru háð einkaeignarrétti. Um þjóðlendur gilda lög um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta nr. 58/1998. Samkvæmt þeim lögum fer forsætisráðherra fer með málefni þjóðlendna. Ráðherra til aðstoðar við stjórn og ráðstöfun réttinda innan þjóðlendna er samstarfsnefnd um málefni þjóðlendna. Mikilvægt er að landeigandi Hálendisþjóðgarðs, íslenska þjóðin, sé virtur.
Stjórn Landverndar telur mikilvægt að heimamenn komi með ríkum hætti að stjórnun þjóðgarðsins. Hún telur því að meirihluti stjórnar umdæmisráða og aðalstjórnar eigi að vera í höndum heimamanna eins og nú er lagt til í frumvarpinu. Þetta er breyting frá fyrri afstöðu stjórnar. Þá telur stjórnin að vert sé að beina þeim tilmælum til þeirra sem tilnefna í umdæmisráð og stjórnir að tilnefna fólk með sterkar rætur á viðkomandi svæði.
Út frá umhverfis- og samráðssjónarmiðum við heimamenn telur stjórn Landverndar mikilvægt að höfuðstöðvar Hálendisþjóðgarðs séu sem næst svæðinu.
14. gr. stjórnunar- og verndaráætlun
Í þessar grein segir m.a. að í stjórnunar- og verndaráætlun skuli fjallað um umferðarrétt almennings og aðgengi. Stjórn Landverndar leggur áherslu á að meginregla um ferðir í Hálendisþjóðgarði sé „almannrétturinn“ eins og hann er skilgreindur í 17 gr. náttúruverndarlaga1. Lagt er til eftirfarandi viðbót við 14.: gr.:
„Reglur um umferðarrétt almennings og aðgengi að svæðinu skulu því aðeins víkja frá þeim almennu reglum sem gilda um almannarétt skv. IV. kafla náttúruverndarlaga almannréttur, útivist og umgengni ef ríkir verndarhagsmunir krefjast þess.“
Stjórn Landverndar telur gríðarlega mikilvægt að stjórnunar- og verndaráætlanir skulu vera bindandi við skipulagsgerð í viðkomandi sveitafélagi enda ná þær eingöngu til lands innan þjóðgarðsins. Auk þess hafa sveitastjórnir meirihluta bæði í stjórn og umdæmisráðum og hafa því alla möguleika til þess að stýra því hvernig stjórnar- og verndaráætlanir eru. Þá gefur reynslan frá þeim svæðum þar sem stjórnar- og verndaráætlanir eru ekki bindandi tilefni til þess að draga í efa að þetta fyrirkomulag sé svæðinu fyrir bestu. Má þar nefna stórar hugmyndir sumra sveitafélaga á Suðurlandi um víðtæka uppbyggingu gistiaðstöðu á hálendinu, sem og stefnu um fjöldaferðamennsku annarra, en hið síðastnefnda hefur t.a.m. verið afar óheppilegt við stýringu Friðlands að Fjallabaki og fer ekki saman við verndarhagsmuni svæðisins. Þá gefur reynslan frá þeim svæðum þar sem stjórnar- og verndaráætlanir eru ekki bindandi tilefni til þess að draga í efa að þetta fyrirkomulag sé svæðinu fyrir bestu. Má þar nefna stórar hugmyndir sveitafélaga á Suðurlandi um víðtæka uppbyggingu gistiaðstöðu á hálendinu sem fer ekki saman með verndarhagsmunum til dæmis í Friðlandinu að Fjallabaki.
Stjórn Landverndar leggur því til að við 16. gr., er fjallar um réttaráhrif stjórnunar- og verndaráætlunar, bætist eftirfarandi ákvæði líkt er nú þegar í lögum um Vatnajökulsþjóðgarð:
„Sveitarstjórnir eru bundnar af efni stjórnunar- og verndaráætlunar við gerð skipulagsáætlana fyrir landsvæði innan Hálendisþjóðgarðs.“
15. gr. Málsmeðferð
Í 15. gr. er fjallað um málsmeðferð við gerð stjórnunar- og verndaráætlunar. Áætlunin er unnin í þremur áföngum; umdæmisráði, stjórn Hálendisþjóðgarðs og af ráðherra.
Í stjórnunar- og verndaráætlanir felast afgerandi ákvæði um umferðarétt, verndun og atvinnustarfsemi í væntanlegum Hálendisþjóðgarði sem nær til um þriðjung landsins. Það er því mikilvægt að tryggja bæði lýðræðislega og faglega vandað umfjöllun um þessar áætlanir. Stjórn Landverndar telur að megi efla þann þátt frá því sem lagt er til í frumvarpinu.
Í þessu ljósi vill Landvernd beina því til Alþingis og ráðuneytis umhverfis- og auðlindamála að útfæra hugmyndir og tillögur að aukinni aðkomu allra landsmanna að þjóðgarðinum.
Í umræðunni gætir misskilnings um hvert valdsvið ráðherra er og líklega rétt að benda á að staðfesting ráðherra á stjórnunar- og verndaráætlunum er formsatriði.
18. gr. dvöl, umgengni og umferð í Hálendisþjóðgarði
Í þessari grein er einnig ástæða til að tilgreina að almannréttur sé meginreglan um rétt til dvalar, umgengni og umferð í Hálendisþjóðgarði.
Stjórn Landverndar leggur til að upphaf 18. gr. hljóði svo:
„Almenningi er heimil för um Hálendisþjóðgarð og dvöl þar í lögmætum tilgangi í samræmi við megin reglur almannréttar eins og þær eru skilgreindar í IV. kafla náttúruverndarlaga.“
Frumvarp þetta hefur hlotið nokkra gagnrýni fyrir það að mikið vald sé sett í hendur ráðherra og tekur stjórn Landverndar undir þá gagnrýni. Einhverjar af þeim reglugerðum sem fyrirhugað er að ráðherra setji mætti færa til ákvörðunar hjá stjórn þjóðgarðsins, viðkomandi sveitafélagi, umhverfisstofnun eða náttúrufræðistofnun. Ef ákvarðanir eru teknar á lægra stjórnsýslustigi verða þær kæranlegar til ráðherra.
Auk þess má fella niður einhver af ákvæðum 18. gr. þar sem náttúruverndarlög og refsiheimildir þar gætu nægt til þess að forða náttúru innan þjóðgarðsins frá varanlegum skemmdum vegna umgengni gesta. Umhverfis- og samgöngunefnd er hvött til að skoða með hvaða hætti er hægt að breyta 18. gr. með tilliti til þessa.
20. gr. um starfsemi í þjóðgarði – álitamál
Í þessari grein er kveðið á um að óheimilt sé að reka atvinnutengda starfsemi í Hálendisþjóðgarði án þess um það gildi tímabundinn samningur. Hér geta ýmis álitamál komið upp sem mikilvægt er skapa skýrar reglur um. Á þetta ákvæði við hópferð um landið þar sem stoppað er á tilteknum stöðum innan þjóðgarðs sem utan? Á þetta við hóp göngumanna á vegum ferðafélags þar sem hluti gönguferðar er innan þjóðgarðsins? Eða á þetta eingöngu við aðila sem bjóða tilgreinda þjónustu innan þjóðgarðsins yfir tilgreindan tíma á tilgreindum stöðum? Stjórn Landverndar telur mikilvægt að þeir aðilar sem stunda reglubundna og umfangsmikla atvinnustarfsemi sem bundin er við þjóðgarðinn geri um það samning. Hins vegar er ekki ástæða til að gera sérstakt samkomulag við aðila sem sækja þjóðgarðinn heim og njóta sem hluta af starfsemi sinni.
Stjórn Landverndar leggur til að í greininni verður tekið fram að þetta eigi eingöngu við um umfangsmeiri og reglubundna starfsemi.
22. grein. Sjálfbær nýting
Stjórn Landverndar telur að skýra verði nánar hvernig sjálfbær landnýting verði tryggð og þá sérstaklega í sambandi við búfjárbeit.
Þá telur Landvernd að bæta verði við í síðustu málsgreininni: „eða endurheimt raskaðra vistkerfa.“ Mikilvægt er þjóðgarðurinn stuðli að endurheimt raskaðra vistkerfa sem og verndun þeirra í núverandi ástandi. Skýra þarf í greinagerð eða reglugerð hver hefur eftirlit með sjálfbærri landnýtingu, til dæmis ætti Landgræðslan að hafa eftirlit með beitarnýtingu og endurheimt raskaðra vistkerfa.
23. gr. Orkunýting
Stjórn Landverndar tekur undir tillögu um að þau svæði á hálendinu þar sem eru virkjanir í rekstri verði skilgreind sem jaðarsvæði Hálendisþjóðgarðs og lúti ákvæðum í verndunar- og stjórnunaráætlunum. Hins vegar telur stjórnin að alls ekki megi heimila frekari virkjanir á Hálendinu nema mjög brýna nauðsyn beri til vegna raunverulegs skorts á orku í landinu og ekki séu aðrar leiðir færar til að afla nauðsynlegrar orku. Þá telur Landvernd einnig að mörk sem dregin hafa verið upp sem jaðarsvæði um virkjanir séu of rúm. Til dæmis telur stjórnin að þar sem Þjórsá rennur um þjóðlendur og þar sem ekki eru uppistöðulón eða virkjanamannvirki eigi áin og næsta umhverfi hennar að vera hluti þjóðgarðsins.
Stjórn Landverndar leggur því til að 3., 4., 7. og 8. mgr. 23. gr. verði teknar út úr frumvarpinu þannig að hún orðist svo (feitletraðar eru breytingatillögur Landverndar):
„Skilgreina skal í reglugerð sem ráðherra setur jaðarsvæði Hálendisþjóðgarðs vegna orkunýtingar innan þeirra marka sem tilgreind eru í 1. málsl. 2. gr. Jaðarsvæði teljast ekki hluti hins friðlýsta svæðis og falla utan skilgreindra verndarflokka en setja má ákvæði í reglugerð og stjórnunar- og verndaráætlun þjóðgarðsins sem ná til jaðarsvæða vegna nálægðar við þjóðgarðinn.
Á jaðarsvæðum Hálendisþjóðgarðs er heimilt að starfrækja þær virkjanir og háspennulínur sem eru í rekstri við stofnun hans og gera minniháttar breytingar á þeim, t.d. með breytingu og endurnýjun á búnaði og mannvirkjum, vegna viðhalds og/eða til að auka afköst þeirra og bæta skilvirkni. Þessar breytingar mega ekki valda skaða á náttúru- og menningarminjum þjóðgarðsins.
Heimilt er að starfrækja virkjanir innan marka Hálendisþjóðgarðs til sjálfsþurftar fyrir starfsemi í þjóðgarðinum enda samræmist þær verndarmarkmiðum þjóðgarðsins. Ekki er heimilt að starfrækja virkjanir innan marka Hálendisþjóðgarðs eða setja upp nýjar á jaðarsvæðum hans. Jafnframt eru nýjar háspennulínur í lofti ekki leyfðar innan Hálendisþjóðgarðs.”
Lokaorð
Stjórn Landverndar fagnar því að þetta mikilvæga umbótaverkefni sem vernd náttúru- og menningarminja á hálendinu er, sé komið til meðferðar á Alþingi Íslendinga. Mjög margt hefur verið sagt og ritað um hálendisþjóðgarð undanfarna mánuði og því miður hefur mikils misskilnings gætt á því hvað þjóðgarður er. Stjórn Landverndar vonar og trúir að Alþingi fylgi þessu máli vel úr höfn, geri á frumvarpinu þær breytingar sem eru nauðsynlegar og samþykki það með góðum stuðningi. Það verður íslenskri þjóð til mikilla heilla og virðingarauka.
Virðingarfyllst,
f.h. stjórnar Landverndar
Auður Önnu Magnúsdóttir, framkvæmdastjóri
1Um er að ræða greinar 17 til 31 sem fjalla m.a. um réttindi og skyldur almennings, umferð gangandi manna, hjólreiðarmanna og ríðandi manna og heimild til að tjalda.
Ljósmynd: Á Sprengisandi
