Reykjavík, 9. maí 2019
Athugasemdir Landverndar frumvarps til laga um Þjóðgarðastofnun og þjóðgarða, 778. mál
Inngangur
Landvernd fagnar frumvarpsdrögum um þjóðgarðastofnun, sem miða að því að einfalda, auka skilvirkni, samræma ásýnd, hafa yfirsýn og nýta samlegð og þar með efla náttúruvernd í landinu. Það er löngu kominn tími til að sameina starfsemi sem heyrir undir náttúruvernd í eina stofnun og skipa þessum málaflokki þann sess sem hann á skilinn í stjórnkerfinu.
Landvernd benti á í umsögn sinni þann 7. september 2018 um fyrstu frumvarpsdrög að ofuráhersla á þjóðgarða í þessu frumvarpi væri röng, nauðsynlegt væri að gera öðrum friðlýstum svæðum hátt undir höfði og rétt væri að endurskrifa frumvarpið og byggja það á grunni náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Ekki hefur verið brugðist við þessum ábendingum samtakanna í núverandi frumvarpi. Frumvarpið ber þess skýr merki að vera fyrst og fremst hugsað um stjórnun og rekstur þjóðgarða, enda ber frumvarpið heitið “Frumvarp til laga um Þjóðgarðastofnun og þjóðgarða”. Af 44 greinum þess fjalla 37 greinar um þjóðgarða, 16 greinar almennt um stofnunina, en einungis ein grein 15. gr. (Stjórn náttúruverndarsvæða) fjallar sérstaklega um náttúruverndarsvæði. Samkvæmt lögum um náttúruvernd 60/2013 eru flokkar friðlýstra svæða eftirfarandi: Náttúruvé, óbyggð víðerni, þjóðgarðar, náttúruvætti, friðlönd, landslagsvernd, verndarsvæði með sjálværri nýtingu náttúruauðlinda, náttúruminjar í hafi, fólkvangar, friðlýsing svæða í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar, friðlýsing heilla vatnakerfa, friðun vistkerfa, vistgerða og tegunda, steindir og steingervingar, sérstök vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja, vernd bakkagróðurs. Útfrá þessari upptalningu er mjög furðulegt að þjóðgarðar fái svona mikið vægi í lögum Þjóðgarðastofnunar. Þá eiga margar greinanna sem fjalla eingöngu um þjóðgarða svo sannarlega við líka um önnur friðlýst svæði.
Mikið skortir á að í frumvarpinu sé kveðið á um aðkomu fagfólks á sviði náttúrufars og náttúruverndar. Landvernd telur að bæta þurfi úr þessu til þess að tryggja faglegan grundvöll stofnunarinnar og draga úr líkum á því að sérhagsmunir ráði för í stjórnun hennar. Að sama skapi er aðkoma fagfólks í ráðum og nefndum sem getið er í frumvarpinu ekki tryggð með samsetningu þeirra. Landvernd þykir of langt gengið í þjónkun við nýtingarsjónarmið þegar kemur að skipan í ráð og nefndir. Þá eru áhrif sveitastjórnafólks óþarflega mikil í ráðum og nefndum á kostnað fagþekkingar.
Landvernd telur enn að í frumvarpinu séu margar gloppur sem lúta að friðlýstum svæðum og almennri náttúruvernd og að frumvarpið hafi ekki verið fellt að ákvæðum náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Landvernd leggur því aftur til eins og í umsögn sinni frá 7. september 2018, að frumvarpið verði unnið upp á nýtt á grunni náttúruverndarlaga nr. 60/2013.
Þá vill Landvernd árétta athugasemdir sem fram komu í umsögn samtakanna þann 7. september 2018. Vegna nánari umfjöllunar vísast í hana en sérstaklega er vakin athygli á:
- Nafnið Þjóðgarðastofnun er hvorki heppilegt né lýsandi
- Gildissvið nýrrar stofnunar gagnvart UNESCO svæðum og alþjóðasamningum er varða náttúruvernd er óskýrt.
- Aðkoma hinnar nýju stofnunar að stjórnun verndaðra landgræðslusvæða, þjóðskóga, ríkisjarða með hátt verndargildi og þjóðlenda er óskýr.
- Endurskoðun laga um þjóðlendur er löngu tímabær og mætti gera samfara þessum lögum.
- Umfjöllun um aðkoma hinnar nýju stofnunar að vöktun og náttúrufarsrannsóknum skortir.
Sértækar athugasemdir um einstakar greinar frumvarpsins
2. gr Orðskýringar 2mgr. Náttúruverndarsvæði.
Hér vantar umfjöllun um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja skv. 61 gr. laga 60/2013. Landvernd leggur því til að bætt verði við lið 2. c.
“…svosem eins og vernd vistkerfa og jarðminja skv. 61. gr. laga 60/2013”
II KAFLI. Þjóðgarðar.
Landvernd áréttar að sérstakur kafli sé um þjóðgarða í frumvarpinu en ekki um önnur náttúruverndarsvæði. Landvernd leggur því til að að ef ekki á að endurskrifa frumvarpið byggt á náttúruverndarlögum, þá verði bætt við það kafla III. Önnur náttúruverndarsvæði.
3. gr. Friðlýsing þjóðgarðs og 4. gr. Markmið með stofnun þjóðgarðs
Í 47 gr. laga um náttúruvernd 60/2013 er fjallað um þjóðgarða og friðlýsingu þeirra. Landvernd telur þessar greinar óþarfar og að frekar ætti að vísa í lög um náttúruvernd.
5.-7. gr. 5. gr. Þjóðgarðurinn á Þingvöllum, 6. gr. Vatnajökulsþjóðgarður og 7. gr. Þjóðgarðurinn Snæfellsjökull
Landvernd áréttar fyrri athugasemdir sínar að allsérstakt sé að tilgreina alla þjóðgarða landsins undir greinum frumvarpsins, auk þess sem þeir eru nefndir undir öðrum greinum. Þetta þýðir að breyta þarf lögum stofnunarinnar í hvert sinn sem nýr þjóðgarður er stofnaður á Íslandi
12. gr. Umdæmisráð og 14. gr. Hlutverk umdæmisráðs.
Landvernd telur að samsetning umdæmaráða endurspegli ekki þá fagþekkingu sem nauðsynleg er til setu í svo valdamiklu ráði. Þó friðlýsingar og náttúruvernd hafi klárlega efnahagslegan ávinning í för með sér, bæði til langs og skamms tíma er tilgangur friðlýsinga og verndar fyrst og fremst náttúruvernd. Áherslur í samsetningu ráðsins eru alls ekki á náttúruvernd heldur mun frekar á nýtingu. 5 fulltrúar sveitarfélaga eru auk þess háðir þeirri skammtímahugsun sem kjörtímabil sveitastjórna bjóða upp á en ekki af hagsmunum náttúrunnar. . Hins vegar er enginn skipaður fulltrúi með faglega þekkingu á náttúrufari eða náttúruvernd í umdæmisráðinu og telur Landvernd þetta varhugaverða þróun að fulltrúar sveitarfélaga skuli hafa svona mikið vægi í tengslum við náttúruverndarsvæði og friðlýsingar. Þá vekur athygli að í greinagerð með frumvarpinu segir um 12. gr. að kostur sé á að fjölga enn fulltrúum sveitastjórna:
“Þar sem sveitarfélög tilnefna sameiginlega fimm fulltrúa í hvert umdæmisráð getur komið upp sú staða að sveitarfélag á viðkomandi svæði eigi ekki fastan fulltrúa þar inni. Því er gert ráð fyrir að tryggt verði að ef umfjöllun er í umdæmisráði um náttúruverndarsvæði sem er staðsett innan sveitarfélags sem á ekki fastan fulltrúa í ráðinu verði fulltrúi þess sveitarfélags kallaður til og fjölgar þá fulltrúum sveitarfélaga sem því nemur. Það sama gildir ef um er að ræða fleiri sveitarfélög en mörg dæmi eru um að friðlýst svæði nái yfir lögsögu fleiri sveitarfélaga en eins“
Fulltrúar sveitafélaga væru þá komnir með meirihluta í umdæmisráði en ráðið gæti verið án sérfræðiþekkingar á náttúrufari, því í frumvarpinu er ekki talið nauðsynlegt að kalla inn fulltrúa með fagþekkingu á náttúru- eða umhverfismálum. Rétt er að benda á að sveitastjórnarfólk mun enn fara með skipulagsvald í sínu sveitafélagi þó fara þurfi eftir landslögum um friðlýst svæði eins og eðlilegt er. Einnig er rétt að benda á að undir hatti „umhverfisverndarsamtaka“ sem eiga eingöngu einn fulltrúa í hverju umdæmisráði eru félög sem starfa að mjög afmörkuðum hliðum umhverfisverndar eða á afmörkuðum svæðum eins og skógræktarfélög og fuglaverndarfélög. Þó eiga umhverfisverndarsamtök eingöngu einn fulltrúa í umdæmisráðum sem tala á fyrir sjónarmið þeirra allra. Í þessu ljósi ætti sveitarfélögum að nægja að fá þrisvar sinnum fleiri fulltrúa en umhverfisverndarsamtök í umdæmisráð sem þá tala fyrir öll sveitarfélög á svæðinu.
Landvernd telur því að nauðsynlegt sé að fækka fulltrúum sveitarfélaga og auka að skilyrði um fagþekkingu vegna setu í umdæmisráðum. Til dæmis mætti fækka fulltrúum sveitastjórna í umdæmisráði um 2 og bæta við tveimur sérfræðingum um náttúrufar inn í umdæmisráð, til dæmis frá Náttúrufræðistofnun Íslands.
Þá kemur ekki skýrt fram hvernig samráð, samskipti og valddreifing er á milli umdæmisráðs og stjórn þjóðgarða (16. 17. og 18. gr.) sem eru einnig skipaðar af meiri hluta fulltrúum sveitarfélaga.
Þá vill Landvernd enn og aftur benda á þetta flókna fyrirkomulag frumvarpsins að vera með yfir 100 manns í margskonar stjórnum stofnunarinnar og vísar í nákvæma umfjöllun í umsögn sinni frá 7. september 2019.
13. gr. Hlutverk Þjóðgarðsstofnunar
Það færi betur að þessi grein væri númer 12 en væri ekki inn á milli greina um umdæmisráð og hlutverk þess. Landvernd leggur því til að núverandi grein 12 verði númer 13 og núverandi grein 13 verði númer 12.
15. gr. Stjórn náttúruverndarsvæða
Hér er um að ræða einu greinina í frumvarpinu sem fjallar beint um náttúruverndarsvæði. Hún er í raun marklaus þar sem um heimild er að ræða, ekki er tilgreindur fjöldi fulltrúa og hlutverk stjórnar, eða ábyrgð.
Landvernd leggur til að bætt verði inn nýjum kafla byggðum á náttúruverndarlögum nr. 60/2013 í stað 15. gr. þar sem fjallað er ítarlega um stjórn náttúruverndarsvæða og hlutverk þjóðgarðastofnunar þar.
21. gr. Hlutverk Þingvallanefndar
Nefndin er skipuð af 5 alþingismönnum og 1 sveitarstjórnarmanni. Hélstu verkefni lúta að sérstöðu Þingvalla sem þingstaðar. Þingvallanefn er pólitísk nefnd og barn síns tíma. Nefndina ætti að mati Landverndar að leggja niður því hún hefur ekki fagþekkingu til að veita ráðgjöf um málefni svæðisins með tillit til náttúruverndar, menningarminja, sögu og sérstöðu staðarins sem þingstaðar.
Landvernd leggur því til að þessi grein verði felld út og frumvarpinu og öðrum lögum breytt í takt við það að Þingvallanefnd verði lögð niður.
23 gr. Þjóðgarðsverðir
Þessi málsgrein á einnig við um yfirlandverði/sérfræðinga friðlýstra svæða. Landvernd leggur til að nafn greinarinnar verði breytt í 23 gr. Þjóðgarðsverðir og landverðir, og efnisinnhald hennar aðlagað að þessum breytingum. Þjóðgarðsverðir og landverðir eru einnig nefndir í 38. gr. frumvarpsins.
25. gr. Menningarminjar
Landvernd leggur til að sett verði inn sambærileg grein um náttúruminjar, sem á vel við hlutverk stofnunar. Hægt er að leita til Náttúrufræðistofnunar Íslands sem hefur það lögbundna hlutverk að skrá og vakta náttúru Íslands. Þá á þessi grein ekki eingöngu við um þjóðgarða heldur öll náttúruverndarsvæði.
26. gr. Stjórnunar- og verndaráætlun.
Í 81. gr. laga um náttúruvernd er ákvæði um stjórnunar- og verndaráætlanir. Þessi grein Þjóðgarðastofnunar er ekki í samræmi við hana. Þá stangast ákvæði hennar á við 29. gr. frumvarpsins en með 26. gr. er hætta á að opnað sé fyrir framkvæmdir sem ekki eru í þágu friðlýsingarskilmála. Landvernd leggur því til að greininni verði breytt þannig að hún nái líka til stjórnar- og verndaáætlanna annarra friðlýstra svæða og að orðalagi verði breytt varðandi framkvæmdir svohljóðandi (breytingar feitletraðar):
„Stjórnunar- og verndaráætlun skal unnin fyrir hvern þjóðgarð og er meginstjórntæki
þjóðgarða og friðlýstra svæða. […] Í stjórnunar- og verndaráætlun er skal að setja skilyrði um hvernig framkvæmdum skuli háttað og um eftirlit með þeim til að tryggja að framkvæmdir raski ekki að óþörfu lífríki, jarðmyndunum, vatnafari, landslagi eða menningarminjum sem vernda á á svæðinu“
27. gr. Málsmeðferð
Hér þarf að tilgreina fagstofnanir ríkisins sem koma að stjórnunar- og verndaráætlunum eins og Náttúrufræðistofnun Íslands og Umhverfisstofnun.
28. gr. Réttaráhrif stjórnunar- og verndaráætlunar.
Framkvæmdir innan friðlýstra svæða og annarra náttúruverndarsvæða ættu alltaf að vera háðar framkvæmdar – eða byggingarleyfi og jafnvel umhverfismati. Landvernd leggur því til eftirfandi breytingu á greininni:
„[…] Ekki þarf sérstakt leyfi Þjóðgarðastofnunar samkvæmt lögum þessum fyrir framkvæmdum sem gert er ráð fyrir í stjórnunar- og verndaráætlun. Slíkar framkvæmdir eru eigi að síður háðar framkvæmdaleyfi eða byggingarleyfi viðkomandi sveitarfélags og jafnvel umhverfismati. Ávallt skal hafa samráð við viðkomandi þjóðgarðsvörð áður en framkvæmd hefst.“
29. gr. Bann við spjöllum og raski.
Í greininni segir:
“Óheimilt er að valda spjöllum eða raski á lífríki, jarðmyndunum, landslagi og menningarminjum innan þjóðgarða.“
Enn og aftur bendir Landvernd á að þetta á einnig við um friðlýst svæði og önnur náttúruverndarsvæði.
Sama varðar 30.-31. gr., 33 gr. og 34. gr. þar sem eingöngu er minnst á þjóðgarða en á líka við um önnur náttúruverndarsvæði.
Landvernd leggur til eins og áður að í greinar 29-31 og 33 og 34 verði bætt við þar sem við á
„… og önnur friðlýst svæði og náttúruverndarsvæði“
30 gr. Dvöl, umgengni og umferð í þjóðgörðum
Allsérstakt er að köfun skuli vera nefnd sérstaklega hér. Við má bæta mörgum öðrum tómstundum sem stundaðar eru innan þjóðgarða eins og klettaklifur, ísklifur, ýmiskonar vatnasport, svifdrekaflug o.fl. sem gætu ógnað náttúrufari og öryggi fólks. Landvernd leggur því til að orðinu köfun verði skipt út fyrir tómstundaiðkun þannig (breytingar feitletraðar):
“Þá er heimilt að mæla fyrir um tómstundaiðkun innan þjóðgarðs í reglugerð í því skyni að tryggja vernd náttúrufars og öryggi fólks.“
34. gr. Meginstarfsstöðvar og þjónustustöðvar.
Sjá athugasemdir um að tiltaka sérstaklega alla þjóðgarða í lögum og þannig verður að breyta lögunum ef stofna á nýjan þjóðgarð. Þá vill Landvernd leggja til að texta greinarinnar verði breytt (breytingar feitletraðar):
“…Enn fremur er heimilt að reka gestastofur og þjónustustöðvar í þjóðgörðum og á öðrum náttúruverndarsvæðum þar sem almenningi er veitt fræðsla um náttúruvernd og náttúrufar jafnframt því sem þjónusta er veitt eftir því sem þörf krefur.”
35. gr. Eftirlit
Þessi grein á bæði við um þjóðgarðsverði og landverði. Landvernd leggur til að texta greinarinnar verði breytt þannig (breytingar feitletraðar):
„Þjóðgarðsverðir og landverðir annast eftirlit á sínu svæði …“
37. gr. Áskorun, fyrirmæli um úrbætur, dagsektir o.fl
Landvernd telur að koma þurfi fram í greininni hvers er að meta hvort krafa um úrbætur sé ósanngjörn. Þá telur Landvernd eðlilegt að dagssektir vegna spjalla renni beint til náttúruverndasvæðinsins til þess að unnt sé að sinna viðunandi endurheimt á svæðinu strax.
Í þessa grein vantar tímamörk á fresti til að gera úrbætur. Ekki er nóg að segja “Veita skal hæfilegan frest til úrbóta” – það er afskaplega teigjanlegt hugtak. Þá þarf að skilgreina ábyrgð á eftirliti með úrbótum. Landvernd leggur því til eftirfarandi breytingar á greininni (breytingar feitletraðar):
“Krafa um úrbætur má ekki vera ósanngjörn með tilliti til kostnaðar, eðlis og umfangs tjónsins og stöðu og sakar hins brotlega en þjóðgarðastofnun metur sanngirni og hefur eftirlit með úrbótum“
og
„Dagsektir renna til framkvæmda á náttúruverndarsvæðinu“
og
„“Veita skal hæfilegan frest til úrbóta þó aldrei meira en 3 mánuði“
41. gr. Reglugerðir fyrir þjóðgarða og 42. gr. Gjaldtaka
Skerpa þarf einnig á relgugerðum fyrir friðlýst svæði og önnur náttúruverndarsvæði. Gjaldtaka á einnig við um þessi svæði alveg eins og þjóðgarða.
Lokaorð
Landvernd telur að ýmislegt sé til bóta frá fyrstu frumvarpsdrögum frá því í haust en gerir alvarlegar athugasemdir við það að frumvarpið sé ekki samið út frá náttúruverndarlögum 60/2013, skort á umfjöllun um önnur svæði sem njóta verndar en þjóðgarða, skort á því að tryggja faglega aðkomu að ákvarðanatöku og stjórnun og óþarfa slagsíðu sveitastjórna í ráðum og nefndum frumvarpsins.
Virðingarfyllst,
f.h. stjórnar Landverndar,
Auður Önnu Magnúsdóttir
framkvæmdastjóri
