Umsögn um tillögu að aðgerðaáætlun 2018-2021 vegna eftirfylgni stjórnarsáttmála og landsskýrslna Íslands um innleiðingu Árósasamningsins
Mál S-89/2018: Umsögn um tillögu að aðgerðaáætlun 2018-2021 vegna eftirfylgni stjórnarsáttmála og landsskýrslna Íslands um innleiðingu Árósasamningsins
Árósasamningurinn fjallar í raun um allt lýðræðiskerfið eins og það leggur sig og innleiðing hans hefur því áhrif á grunnstoðir þess í því ríki sem um ræðir, hér Íslands. Þátttökuréttur almennings í ákvörðunum sem varða umhverfið er í raun grundvallaratriði þegar sýnt er að samfélög standa og falla með ástandi og afdrifum þess umhverfis – náttúrunnar og auðlinda hennar – sem þau sækja lífsviðurværi sitt til. Framtíð tiltekins samfélags veltur á þeim náttúruauðlindum sem það hefur möguleika að sækja í og ástandi þeirra vistkerfa sem það er háð – hvort þau séu nýtt á þann hátt að ekki sé gengið meira á þau en þau þola til langs tíma litið. Það er því í raun ekki bara val heldur nauðsyn að greina, endurskoða og samræma alla löggjöf ríkis sem fullgildir grunngildi og aðferðir samnings eins og Árósasamningsins. Landvernd hvetur því UAR til þess að leita mjög víðs samstarfs um þessa aðgerðaáætlun innan stjórnsýslunnar.
Annað atriði sem lagt er til grundvallar þegar samningur eins og þessi er saminn og síðan innleiddur í lög og stjórnsýslu ríkis er sú staðreynd að almenningur hefur oft þekkingu og reynslu af umhverfinu sem stjórnvöld og sérfræðingar þeirra hafa ekki og geta ekki haft. Þannig er almenningur og samtök hans, einkum umhverfisverndarsamtök, augu og eyru umhverfisins og síðast en ekki síst talsmaður þess og þeirra náttúru sem oft er í húfi við framkvæmdir – rödd hennar – sem ber að hlusta á í lýðræðisríki. Það hlýtur að vera markmið góðrar stjórnsýslu að hafa sem mesta og besta þekkingu til grundvallar þegar tekin er ákvörðun um tilteknar framkvæmdir og þekking almennings á umhverfi sínu sem oft er byggð á reynslu margra kynslóða, jafnvel um aldir, á að vera hluti af henni.
Landvernd fagnar þessari aðgerðaáætlun og telur hana heilt yfir taka á mörgum mikilvægustu málunum sem varða aðkomu almennings að ákvarðanatöku á sviði umhverfismála. Samtökin vilja þó koma á framfæri nokkrum veigamiklum athugasemdum sem hér fylgja.
Tímasetningar
Landvernd telur að tímasetningin sem aðgerðaráætlunin var upphaflega lögð fram á, til umsagnar, lýsi ekki skilningi á aðstæðum umhverfisverndarsamtaka sem mörg hver hafa litla starfsemi á sumarleyfistíma eða almennings sem helst tekur leyfi með sínum fjölskyldum í júli. Landvernd þykir líklegt að umsagnir um drögin verði ekki af sömu gæðum og verði færri vegna þess að þau eru lögð fram á þessum tíma og það er í raun andstætt markmiðum draganna; að tryggja almenningi greiðan aðgang að ákvarðanatöku í stjórnsýslunni. Því er mjög jákvætt að umsagnartíminn var framlegndur til 29. ágúst.
Þessi yfirsjón UAR gefur samt tækifæri til þess að benda á að skoðað verði hvort stærri aðgerðir; ný lög eða viðamiklar breytingar á lögum er varða umhverfismál, mat á umhverfisáhrifum framkvæmda, kerfisáætlun Landsnets o.þ.u.l., verði ekki lögð fram á tímabilinu 15. júní til 15. júlí eða að ef að það er gert þurfi að veita lengri frest, 8 vikur, til umsagnar. Sem dæmi má nefna er að nú liggur til umsagnar hjá Skipulagsstofnun mat á umhverfisáhrifum hálendismiðstöðvar í Kerlingarfjöllum. Var matið lagt fram þann 27. júní og er frestur veittur til 10. ágúst til umsagnar en á þessum tíma eru mjög margir Íslendingar í sumarfríi. Uppbygging ferðaþjónustu á hálendinu er alveg sérstaklega mikilvægt málefni í ljósi mikils fjölda ferðamanna og þess hversu viðkvæm íslensk náttúra er. Landvernd lagði mikið á sig til að tryggja að þessi framkvæmd færi í umhverfismat og þykir mjög miður að líkur eru á því að lakari og færri umsagnir berist þar sem framkvæmdaraðilinn og Skipulagsstofnun lögðu frummatsskýrsluna um mat á umhverfisáhrifum fram á þessum tíma. Landvernd kom á framfæri mótmælum við Skipulagsstofnun vegna þessa en því erindi hefur ekki verið svarað. Líklega er þetta vegna þess að starfsfólk Skipulagsstofnunar hefur verið í sumarfríi.
Rétt innleiðing og framfylgni Árósasamningsins eykur gæði framkvæmda
Þó vissulega sé um mikilvægt réttindamál almennings að ræða eru áhrif aðkomu umhverfisverndarsamtaka og almennings almennt að opinberri ákvarðanatöku nauðsynleg íslensku samfélagi til að framkvæmdir sem ráðist verður í verði með sem farsælustum hætti í framtíðinni. Því er um að ræða grundvallarþjónustu almennings við sjálfan sig og stjórnsýsluna. Fjármögnun þessarar þjónustu er eins og er að langmestu leyti í höndum almennings sjálfs á formi vinnuframlags í sjálfboðavinnu eða oft á tíðum stopulla fjárframlaga til íbúa- og umhverfisverndarsamtaka. Því leggur Landvernd til að við drögin verði bætt lið þar sem skoðað verður hvort UAR geti styrkt vinnu við gerð umsagna um frumvörp ráðuneytisins eða komið á fót víðtækara styrkjakerfi sem nær til allrar umsagnagerðar almennings um umhverfismál, sem og kærumála vegna framkvæmda sem að mati hans og samtaka hans brjóta gegn íslenskum lögum.
Frumkvæði almennings
Landvernd þykir skorta á aðgerðir þar sem möguleikar almennings til þess að hafa frumkvæði að lagasetningu, lagabreytingum, aðgerðaráætlunum eða öðrum aðgerðum sem snerta umhverfismál, eru skoðaðir. Í þessu samhengi er rétt að benda á áralangar tafir á vinnslu og framkvæmd aðgerðaráætlunar í loftslagsmálum sem er mikilvægasta umhverfismál okkar tíma. Stjórnvöld á Íslandi hafa ekki aðhafst í málaflokknum þrátt fyrir að hafa undirritað ýmsa sáttmála.
Sértækar athugasemdir við drögin:
Aðgerð 1: Landvernd leggur til að lið f verði bætt við:
f) Dómstólar: einnig er þörf á að fræða dómara, lögmenn og starfsmenn dómstóla um umhverfismál og þátttöku almennings í ákvarðanatöku í umhverfismálum; t.d. um það að umhverfisverndarsamtök eru helstu fulltrúar almennings í slíku, á Íslandi alveg eins og annars staðar í heiminum; að Árósasamningurinn er einmitt einkum saminn til að tryggja þessari mikilvægu stoð lýðræðisins (almenningi og samtökum hans er láta sig umhverfismál varða) aðkomu og vald í umhverfismálum, sem og ákvörðunum um þau; að dómstólar séu mjög mikilvægur hlekkur fyrir almenning og samtök hans til þess að hafa áhrif í umhverfismálum og að þeir sem starfi innan dómskerfisins skilji hið mikilvæga hlutverk sitt í þessum málaflokki sem sífellt vex að umfangi og mikilvægi eftir því sem gengið er á auðlindir, náttúrugæði og umhverfi yfirleitt. það þarf að huga vel að þekkingu og innsýn þeirra sem vinna í þessum málaflokki í dómskerfinu svo að allt vinni saman að markmiðinu um innleiðingu Árósasamningsins – stjórnkerfið, grasrótin/almenningur og dómskerfið.
Aðgerð 4: Hvað varðar þetta atriði er mikilvægt að hafa í huga fjármögnun frjálsra félagasamtaka og möguleika þeirra til þess að sinna setu í nefndum og starfshópum utan launaðrar vinnu. Fyrir umfangsmeiri nefndastörf er UAR hvatt til að skoða greiðslu til fulltrúa almennings og/eða koma á fót styrkjum sem ætlað er að efla getu félagasamtaka til að leggja sitt af mörkum í starfsemi ráðuneytisins.
Aðgerð 5: Þar sem annir hjá undirmönnuðum félagasamtökum geta verið miklar er frestur upp á 2 vikur mjög stuttur og ekki líklegt að takist að setja saman góðar umsagnir á þeim tíma, meðfram öðrum verkum. Frá því að nýr framkvæmdastjóri tók við hjá Landvernd í maí sl. hefur Landvernd skilað inn 13 umsögunum (að þessari meðtalinni) til opinberra aðila, sumum mjög viðamiklum. Umfang umsagnagerðar okkar félagasamtaka er því töluvert en alltaf unnið meðfram öðrum brýnum verkefnum. Góðir tímafrestir auðvelda skipulag í umsagnarvinnu og auka gæði hennar. Landvernd leggur því til að lýsingu á aðgerð 5 verði breytt úr:
„Ábyrgðaraðilar mála gæti þess að tímafrestir verði almennt þrjár vikur en að jafnaði ekki styttri en tvær vikur þegar mál eru sett í samráðsferli.”
í:
„Ábyrgðaraðilar mála gæti þess að tímafrestir verði almennt sex vikur”
Aðgerð 6: Þetta er mjög brýn aðgerð og vill Landvernd þakka UAR fyrir þetta frumkvæði. Mikilvægt er að samtök almennings komi að þessu mati strax frá byrjun. Hér vantar nánari útfærslu á aðgerðinni og einnig er brýnt að samtök almennings komi að slíkri undirbúningsvinnu.
Aðgerð 7: Hér er mikilvægt að skoða hvenær almenningur kemur að umræðum um áætlanir framkvæmda og svo framkvæmdunum sjálfum í ákvarðanaferlinu (sjá aðgerð 6). Það skiptir mjög miklu máli að almenningur taki líka þátt í ferli þegar hugsanleg framkvæmd er enn bara á hugmyndastigi, á áætlun, áður en hún er komin á það stig að framkvæmdir eru að hefjast eða jafnvel hafnar. Þetta er einkum mikilvægt vegna þess að sá möguleiki að hætt sé við tiltekna framkvæmd sé líka raunverulegur, komist þátttakendur að þeirri niðurstöðu að það sé það besta í stöðunni. Hér er vert að minna á að það að friða tiltekið svæði – að nýta það t.d. ekki í orkuframleiðslu – er líka ákveðin tegund af nýtingu sem þarfnast skipulagningarvinnu og stjórnunar. Nýting sem felur í sér að svæði er friðað en jafnframt nýtt til ferðamennsku er sígilt dæmi um slíkt. Friðun einstakra vistkerfa, sem jafnvel eru fágæt í ljósi versnandi ástands vistkerfa heimsins, fyrir framtíðina eru líka gott dæmi um fullgild rök fyrir því að hætt sé við tiltekna framkvæmd og þá er mun gæfulegra að slíkt sé unnt að gera þegar framkvæmd er á hugmyndastigi en þegar búið er að eyða tíma og fjármunum í skipulagningu hennar og jafnvel byrjað að framkvæma.
Aðgerð 8: Hér þarf að skoða vel hvaða löggjöf er um að ræða; á að kemba alla lagabálka sem hugsanlega skipta máli í þessu efni eða aðeins tiltekin lög? Innbyrðis samræming laga og reglugerða hlýtur að vera grundvallaratriði þegar jafn mikilvæg breyting og innleiðing samnings sem varðar þátttöku almennings í umhverfismálum á sér stað en sennilega mun það fyrst og fremst vera tíminn sem leiðir mótsagnir og hnökra í ljós og slípar þetta best. UAR er því hvatt til þess að hefja samvinnu við fleiri ráðuneyti varðandi eftirfylgni á innleiðingu Árósasamningsins, meðal annars með þeim hætti sem lýst er í aðgerð 1.
Landvernd vill nota þetta tækifæri og hvetja UAR til þess að setja af stað boðaða endurskoðun á lögum um mat á umhverfisáhrifum hið fyrsta.
Kafli IV
Hverjir eru aðilar máls? Ef lands- eða landshlutsamtök almennings sem sérstaklega láta sig umhverfismál varða eru ekki álitin aðili máls, t.d. dómsmáls um tiltekna framkvæmd sem rýrir gildi náttúrusvæðis, hver er það þá? Þetta atriði varðar raunar einnig athugasemd sem þegar er komin fram um að uppfæra þarf þekkingu dómskerfisins á hlutverki sínu sem raunverulegum þátttakanda í hinu lýðræðislega ferli, sem almenningur verður að geta leitað til, eigi Árósasamningurinn að vera inneiddur og fullgiltur. Það hlýtur að vera lýðræðinu til framdráttar að „aðili máls“ sé sá sem lætur sig tiltekið mál varða og vill taka þátt í afdrifum þess á faglegan og virkan hátt og að hann sé tekinn alvarlega og á hann hlustað. Þegar umhverfis- og náttúruverndarsamtök leita til dómstóla vegna tiltekins umhverfismáls, sem hefur áhrif á náttúrugæði og afdrif vistkerfa og þar með þess samfélags sem er þeim háð hvað varðar afkomu og afdrif, eru þau fulltrúi þess almennings, eða hluta hans, sem í því samfélagi búa og þá ber að láta lýðræðið njóta vafans, sé hann til staðar, og líta á þau sem „aðlila máls“ frekar en túlka það þröngt og gera þátttöku þeirra ómögulega.
Aðgerð 11: Sú leið sem farin var á Íslandi, að koma á fót sérstakri úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála (ÚUA), hefur marga galla í för með sér en einn ótvíræðan kost: málskostnaður kærenda er lítill og tengist mest undirbúningi kærunnar en ekki málarekstri. Þó er margt varðandi þessa leið sem nauðsynlegt er að skoða. Landvernd bendir sérstaklega á tvær nýjar frávísanir Héraðsdóms Reykjavíkur þar sem málum er vísað frá dómi vegna skorts á lögvörðum hagsmunum og vísað í Árósasamninginn og ÚUA. Í máli Landverndar og Hollvina Hornafjarðar gegn íslenska ríkinu og sveitarfélaginu Hornafirði var látið reyna á það hvort úrskurðir ÚUA væru kæranlegir sem stjórnsýsluaðgerð. Komst Héraðsdómur að því að svo væri ekki og vísaði málinu frá og staðfesti Landsréttur frávísunina. Voru samtökin dæmd til þess að greiða samtals 3,7 milljónir í málskostnað stefndu í báðum þessum málum auk þess sem málskostnaður við rekstur og undirbúning þessara mála kostaði samtökin töluverðar fjárhæðir.
Landvernd hefur því nú þegar tekið töluvert ómak af UAR varðandi aðgerð 11 og kortlagt afstöðu íslenskra dómstóla til Árósasamningsins og stöðu úrskurðarnefndarinnar. Ennig er rétt að benda á frávísun Hæstaréttar frá því í fyrra vegna Kröflulínu 4. Dómana sem um ræðir má sjá í viðhengi. Erfitt getur reynst að fylgja eftir brotum á lögum sem varða umhverfið eins og náttúruverndarlögum þegar lögvarðir hagsmunir eru túlkaðir þetta þröngt af dómstólum, sbr. það sem sagt er hér fyrir framan um kafla IV.
Aðgerð 12: Langir biðtímar við afgreiðslu ÚUA eru mjög bagalegir. Hægt er að leysa úr því með auknu fjármagni til nefndarinnar eins og hefur verið gert en einnig mætti nefndin flokka erindi í forgangsflokka þannig að úr brýnustu málunum sé unnið fyrst. Þá þyrfti að skrifa skýrar verklagsreglur um það hvernig er raðað í forgangsflokka.
Virðingarfyllst,
f.h. stjórnar Landverndar,
Auður Magnúsdóttir
framkvæmdastjóri
