Reykjavík, 25. apríl 2019
Umsögn Landverndar um 775. mál á 149. löggjafarþing 2018–2019: Mat á umhverfisáhrifum -innleiðing EES tilskipunar
Landvernd vísar til tölvupósts frá nefndasviði frá 12. apríl s.l. þar sem óskað var umsagnar samtakanna um ofangreint frumvarp.
Landvernd fagnar því að nú er hafin vinna við heildarendurskoðun lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum tiltekinna framkvæmda. Reynsla samtakanna, sem sjálfsagt eru sá aðili sem oftast hefur átt aðild að málum er varða framkvæmdir er undir lögin falla, sýnir að slík endurskoðun er aðkallandi. Samtökin hvetja umhverfis- og samgöngunefnd til þess að ákveða að heildarendurskoðun sem nú er í ferli verði hraðað en einnig að sjá til þess að slagsíða hagsmunaaðila á kostnað umhverfisverndar í vinnu nefndar sem nú er að störfum verði löguð.
Tilefni frumvarpsins er Evróputilskipun sem sett var árið 2014, en með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 117/2015 frá 30. apríl 2015 var samþykkt að fella inn í EES samninginn tilskipun 2014/52/ESB frá 16. apríl 2014 um breytingu á tilskipun 2011/92/ESB um umhverfismat tiltekinna framkvæmda. Tók þessi breyting á EES samningnum gildi 1. janúar 2016.
Hér virðast frumvarpshöfundar hafa ruglað saman annarsvegar hinni mjög svo þörfu og brýnu heildarenduskoðun laga um mat á umhverfisáhrifum sem nú er í ferli og hins vegar innleiðingu Evróputilskipunar 2014/52/ESB. Þá verður ekki annað séð en að sá hinn sami hafi misskilið markmið laga um mat á umhverfisáhrifum. Nauðsynlegt er að útlista vel hvert markmið laganna er við upphaf vinnu við heildarendurskoðun laga um mat á umhverfisáhrifum, eins og rætt er í umsögn Landverndar frá 8. október 2018 en frumvarpshöfundar virðist telja að markmið laganna sé að skapa skilvirkt og hagkvæmt ferli fyrir framkvæmdaraðila.
Samtökin hafa á undanförnum árum tekið þátt í samráði um innleiðingu á þessari tilskipun (sjá viðhengi 1 og 2) en í þeim tilfellum var lögunum ekki breytt af ástæðum sem stjórn Landverndar eru ekki kunnar. Það er mikil vinna fyrir fáliðuð samtök að taka þátt í samráði um svo stór mál og því er þungt að ekkert sé gert eftir boðað samráð. Í þessu tilfelli hefur verið tekið mark á sumu athugasemdum Landverndar en ekki öðrum og eru þau hér með áréttuð. Alvarlegra er þó að hér virðist eiga að koma á meiriháttar breytingum á löggjöf um mat á umhverfisáhrifum undir því yfirskini að verið sé að innleiða EES-reglur þrátt fyrir að hópur sé starfandi um heildarendurskoðun laganna. Slík vinnubrögð eru ekki til fyrirmyndar og ætti umhverfis- og samgöngunefnd að skoða vandlega hversvegna og hvernig þau hafa verið viðhöfð. Mjög alvarlegt er að útvíkkuð heimild ráðherra til þes að veita undanþágur frá umhverfismati er færð inn í þessi lög án þess að það sé nauðsynlegt vegna innleiðingar Evróputilskipunarinnar eins og vikið verður að síðar.
Landvernd telur að lagabreytingar sem ekki eru nauðsynlegar vegna innleiðingar á Evróputilskipun 2014/52/ESB eigi að bíða niðurstöðu nefndar um heildarendurskoðun laga um mat á umhverfisáhrifum sem nú er starfandi eins og getið er síðar. Þessar athugasemdir Landverndar eru ekki tæmandi.
Hugtakaskilgreiningar:
Landvernd áréttar athugasemdir sínar í umsögn um sama mál frá 6. maí 2018 um hugtakaskilgreiningu umhverfismats en þar segir:
“Í tilskipun 2014/52/ESB er það nýmæli að finna að hugtakið umhverfismat er skilgreint. Þessi skilgreining hefur ekki skilað sér að öllu leyti í frumvarp umhverfisráðherra. Hér er átt við lokastig umhverfismats, en með 1. gr. breytingartilskipunarinnar er það skýrt að það er sjálf ákvörðunin um hvort leyfi skuli veitt. Samkvæmt íslenskum lögum hefur sú ákvörðun verið á hendi annars stjórnvalds en Skipulagsstofnunar frá því lögum nr. 106/2000 var breytt með lögum nr. 74/2005. Skilgreining frumvarpsins er ekki í fullu samræmi við hina nýju skilgreiningu tilskipunarinnar. “
Landvernd leggur því til að lið f. í 3 gr. verði breytt svohljóðandi:
- ákvörðun um leyfisveitingu, sem álit Skipulagsstofnunar hefur verið fellt inn í.
Í núverandi mynd segir f. liður 3. greinar ekki á skýran hátt að leyfisveiting sé hluti umhverfismats.
Landvernd ítrekar ennig að við lið e. verði bætt
“og eigin viðbótarrannsókn ef við á”
eins og getið er um í tilskipun 2014/52/ESB.
Til frekari rökstuðnings þessum tillögum vegna 3. gr. a vísar stjórn Landverndar í áðurnefnda umsögn sína frá 6. maí 2018.
Landvernd leggur til að bætt verði við lið í 3. gr. b þar sem sérstaklega er getið um áhrif framkvæmdar á losun gróðurhúsalofttegunda. Þrátt fyrir að í lið c sé getið um áhrif á loftslag, þarf að leggja sérstaka áherslu á losun gróðurhúsalofttegunda af framkvæmd.
Markmið lagasteningarinnar
Í greinagerð segir að tilefni lagasetningarinnar sé innleiðing Evróputilskipunar 2014/52/ESB en jafnframt að hún byggi á vinnu starfshóps sem skipaður var 2016 sem hafði stærra hlutverk. Þær breytingar sem lagðar eru til hér eru mun víðtækari en krafist er í Evróputilskipuninni. Í fyrravor hófst vinna á vegum UAR um heildarendurskoðun laga um mat á umhverfisáhrifum, óskað var eftir tillögum vegna heildarendurskoðunar frá almenningi og nýverið var skipaður starfshópur til þess að vinna að henni. Óskiljanlegt að fara eigi í breytingar nú sem ekki eru nauðsynlegar vegna Evróputilskilpunarinnar og eru þess utan mjög umdeilanlegar, eins og auknar valdheimilidir ráðherra, um sameinaða vinnu við skipulagsgerð og umhverfismat og lítt breyttur gildistími umhverfismatsins, á meðan vinna annars starfshóps er í fullum gangi.
Aukið vald til ráðherra
Þær auknu valdheimildir sem veittar eru ráðherra með 6. grein frumvarpsins eru mjög varasamar. Umhverfismat er ekki eitthvað sem hægt er að gera þegar hentar heldur er það skilyrðislaus krafa þegar fara á í framkvæmdir eða starfssemi sem hefur neikvæð áhrif á umhverfið. Með þeim breytingum sem hér eru lagðar til væri verið að bjóða hættunni heim á því að ráðherra verði fyrir miklum þrýstingi að veita undanþágur frá umhverfismati vegna hverskonar annar hagsmuna en eru markmið laganna. Þrátt fyrir að Evróputilskipunin geri ráð fyrir að ríkjum sé heimilt að setja inn undanþágur frá umhverfismati er það ekki nauðsynlegt og ekki gert í mörgum ríkjum sem hafa innleitt tilskipunina.
Landvernd krefst þess að fallið verði frá 4. og 6. gr. frumvarpsins í heild sinni. Með þeim hætti hefur ráðherra enn heimild til þess að veita undanþágu frá umhverfismati í neyðartilvikum en ekki öðrum. Það er í samræmi við til dæmis sænsk lög um umhverfismat. Engar kröfur eru í Evróputilskipuninni um þessar auknu heimildir ráðherra til að veita undanþágur þó þær séu heimilar.
Frekari rannsóknir
Þá er ekki ástæða til þess að fella út 4 mgr. 8gr. laga nr. 106/2000 eins og getið er um í 7. gr. e liðar í frumvarpinu. Skipulagsstofnun þarf að geta krafist frekari rannsókna og upplýsinga.
Landvernd leggur því til að fallið verði frá 7. gr. e. lið í frumvarpinu.
Gildistími ákvörðunar um leyfisveitingu
Um hæfilegan tíma og gildi álits Skipulagsstofnunar við ákvörðun um leyfisveitingu er fjallað í umsögn Landverndar frá 6. maí 2018 og vísast í hana hér. Þar segir meðal annars:
„Skilvirk ákvarðanataka þar sem málsmeðferð tekur hæfilegan tíma allt eftir eðli og umfangi framkvæmdar, án þess að ógnað sé skilvirkri þátttöku almennings, aðgangi að réttarkerfinu og verndun umhverfisins, er eitt af markmiðum með setningu tilskipunar 2014/52/ESB, sbr. 36. málsgrein fororða hennar.
Með hliðsjón af þessu er eðlilegt að mati Landverndar að framkvæmdaraðila verði gert að leggja fram leyfisbeiðni sína án ástæðulauss dráttar, þannig að sem minnstar líkur séu á að álit Skipulagsstofnunar verði ekki úrelt áður en kemur til ákvörðunar um leyfisveitingu“
Einnig segir í umsögninni:
„Leyfisveitandi verður nú skv. nýrri 8. gr. a skv. tilskipun 2014/52/ESB að ganga úr skugga um að álit Skipulagsstofnunar sem lögbærs yfirvalds í skilningi tilskipunarinar sé enn í fullu gildi (e. up to date) áður en hann tekur ákvörðun um leyfisveitingu. Hið nýja ákvæði, þ.e. 6. mgr. 8. gr. a hljóðar svo í opinberri ískenskri þýðingu (feitletrun Landverndar):
Lögbæra yfirvaldið skal, þegar það tekur ákvörðun um að veita leyfi fyrir framkvæmdum, fullvissa sig um að rökstudda niðurstaðan, sem um getur í iv. lið gliðar 2. mgr. 1. gr., eða ákvarðanirnar, sem um getur í 3. mgr. þessarar greinar, séu í fullu gildi. Í þeim tilgangi geta aðildarríkin sett tímamörk fyrir gildi rökstuddu niðurstöðunnar, sem um getur í iv. lið gliðar 2. mgr. 1. gr., eða þær ákvarðanir sem um getur í 3. mgr. þessarar greinar.“
Skylda leyfisveitanda skv. fyrri málslið ákvæðisins er til staðar hvort sem álit Skipulagsstofnunar var gefið fyrir einu ári eða ellefu. Fer það eftir atvikum í hverju máli hvort sérstök ástæða er til að ætla að álitið byggi á forsendum sem ekki eru lengur til staðar. Með því að koma í veg fyrir að leyfisveitandi geti að lögum sinnt þessari skyldu sinni, í tilvikum þar sem álitið væri gefið fyrir innan við fimm árum síðan, myndi frumvarpið, yrði það að lögum óbreytt, brjóta gegn hinu tilgreinda ákvæði tilskipunarinnar að mati Landverndar þar sem það gengi gegn markmiði ákvæðisins. Samanburðarskýring á fyrri og síðari málslið 6. mgr. 8. gr. a leiðir að mati Landverndar einnig til þeirrar niðurstöðu að ákvæði sem setti lágmarksgildistíma á álit, en ekki hámarks, gæti ekki talist rétt innleiðing á tilskipun 2014/52/ESB.“
Landvernd leggur því aftur til að skylda framkvæmdaraðila til þess að leggja fram umsókn um framkvæmdarleyfi án ástæðulaus dráttar og til þess að skylda leyfisveitanda til þess að tryggja að allar rannsóknir og forsendur séu dagsréttar (e. up to date) . Það kemur ekki í veg fyrir að hámarksgildistími sé á áliti skipulagsstofnunar sé það vilji umhverfis og samgöngunefndar. Það er í samræmi Evróputilskipun 2014/52/ESB ef einnig er lögð skylda á leyfisveitanda að alltaf þurfi að kanna að allar forsendur álitsins séu enn í gildi.
Landvernd leggur því til eftirfarandi breytingar á frumvarpinu:
11. gr. frumvarpsins orðist svo:
12. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:
Umsókn um leyfi til framkvæmdar
Framkvæmdaraðili skal sækja um leyfi til framkvæmdar án ástæðulauss dráttar frá því að álit skv. 11. gr. lá fyrir.
EÐA
12. gr. laganna fellur niður.
Þá leggur Landvernd til að 12. gr. a liður frumvarpsins hljóði svo:
„Á eftir 1. mgr. bætist við eftirfarandi: Leyfisveitandi skal fullvissa sig um að álitið sé enn í fullu gildi.“
Aðkoma og athugasemdir snemma í ferli
Með þeim breytingum sem lagðar eru til í 14. gr. um að sameina megi umhverfismatsskýrslu og vinnu við skipulagsbreytingar sveitarfélaga vegna framkvæmda eru mikilvæg tækifæri almennings, íbúa- og umhverfisverndarsamtaka til þess að koma að sínum athugasemdum vegna framkvæmda og mengandi starfssemi takmörkuð. Þá væri eingöngu um að ræða eitt umsagnarferli, 6 vikur sem gefið væri til umsagna. Rétt er að benda á að það að sameina megi umhverfismatsskýrslu og vinnu við skipulagsbreytingu, er ekki nauðsyn vegna innleiðingar Evróputilskipunarinnar þó hún gefi heimild til þess að samræma löggjöf.
Landvernd telur að þetta sé klárlega afturför og leggur til að 14. gr. verði felld út. Jafnframt að b. og c. liður 18. gr. og liður 2.2 í 25. gr. verði felldir út.
Réttur almennings til upplýsinga
20.gr. frumvarpsins er að mati Landverndar óþörf. Réttur almennings til upplýsinga um framkvæmdir og starfssemi sem varðar umhverfið er skýlaus og lög um mat á umhverfisáhrifum eiga að árétta hann.
Landvernd leggur því til að 20. gr. frumvarpsins verði felld út.
Lokaorð
Þessar lagabreytingar byggðar á vinnu fyrri starfshóps frá 2016 sem fela í sér breytingar sem nauðsynlegar eru vegna innleiðingar tilskipunar 2014/52/ESB og aðrar breytingar á lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Innleiða ætti þær breytingar sem krafist er vegna Evróputilskipunarinnar, eins greinar 3, 11,12 og 16 (í breyttri mynd) en bíða með aðrar þar til starfshópur um heildarendurskoðun laga nr. 106/2000 hefur skilað af sér.
Virðingarfyllst,
f.h. stjórnar Landverndar,
Auður Önnu Magnúsdóttir
framkvæmdastjóri
