Umsögn Landverndar um umhverfismat tillögu samgönguráðs að samgönguáætlun 2011-2022
Stefnumið og áherslubreytingar frá fyrri áætlun
Nokkrar áherslubreytingar er að finna í drögum að samgönguáætlun miðað við fyrri áætlun sem Landvernd telur nauðsynlegt að vekja athygli samgönguyfirvalda á. Á síðasta aðalfundi Landverndar, í maí 2011, var samþykkt ályktun þar sem stjórnvöld voru hvött til að hefja átak til að efla almenningssamgöngur. Það er því í góðu samræmi við stefnu Landverndar að markmið um umhverfislega sjálfbærar samgöngur hafa verið styrkt í drögum að samgönguáætlun með aukinni áherslu á hlutverk umhverfisvænni ferðamáta en einkabíls. Þá er það sérstakt fagnaðarefni að viljayfirlýsing Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, fjármálaráðuneytis, innanríkisráðuneytis og Vegagerðarinnar um tíu ára tilraunaverkefni um eflingu almenningssamgangna liggur fyrir. Gert er ráð fyrir 1.000 milljóna króna fjármögnun árlega til þessa verkefnis. Það er afar mikilvægt að fylgja þessu markmiði eftir með tryggri fjárveitingu. Aukin áhersla á loftslagsmál og mælanleg markmið varðandi samdrátt í útlosun gróðurhúsalofttegunda er að mati Landverndar jákvætt skref fram á við.
Í drögum að samgönguáætlun eru fimm markmiðskaflar: Markmið um greiðar, umhverfislega sjálfbærar, hagkvæmar og öruggar samgöngur, auk kafla um jákvæða byggðaþróun. Landvernd leggur til að bætt verði inn kafla sem heiti markmið um umhverfis- og náttúruvænar samgöngur. Þar kæmu fram markmið um að samgönguframkvæmdir skuli vinna í sátt við umhverfi og náttúru, þ.m.t. að forðast áhrif framkvæmda á verðmætar jarðmyndanir, sérstakt lífríki, landslag og náttúruverndarsvæði, eða að áhrifum sé haldið í algjöru lágmarki. Markmiðssetningin þýddi að það yrði að horfa mun meira til þessara þátta í samgönguáætlun, m.a. við leiðarval og hönnun samgöngumannvirkja. Þetta ætti því að draga úr neikvæðum áhrifum samgangna á umhverfi og náttúru. Full ástæða er til þess að gera náttúruvernd hærra undir höfði í samgönguáætlun, ekki síst í ljósi þess að í kafla um umhverfislega sjálfbærar samgöngur er ekki minnst á ofangreind atriði. Sú hlið samgönguáætlunar sem snýr að umhverfis- og náttúruvernd ætti því að styrkjast með þessu, en það hlýtur að vera sameiginlegt markmið allra.
Tengsl samgönguáætlunar við aðrar áætlanir
Eitt mikilvægt hlutverk laga um umhverfismat áætlana er að kanna tengsl áætlana við aðra áætlanagerð. Landvernd er ekki fyllilega sammála orðalagi í niðurstöðu umhverfismatsins hvað varðar samræmi samgönguáætlunarinnar við aðrar áætlanir og stefnur. Í viðauka I í umhverfismatsskýrslu er þess getið að ,,…ef viðkomandi minjum verður raskað er ljóst að ákveðinn hluti við framfylgd SGÁ [samgöngustefnu] gengur í berhögg við náttúruminjaskrá… (bls. 64). Hér þykir Landvernd að kveða mætti fastar að orði og full ástæða vera til þess að setja í samgönguáætlun skilyrði eða skilmála um staðsetningu framkvæmda, stærð þeirra eða um nýtingu því það er alveg ljóst að verði stefnunni framfylgt munu fjölmargar framkvæmdir eiga sér stað á svæðum sem eru á náttúruminjaskrá eða heyra undir 37. gr. laga um náttúruvernd nr. 44/1999 (sjá hér að neðan).
Umhverfisáhrif framkvæmdahluta samgöngustefnu
Umhverfismatsskýrslan fer ekki nákvæmlega í umhverfisáhrif þeirra framkvæmda sem tilteknar eru í framkvæmdahluta samgönguáætlunar, enda munu þær flestar heyra undir 1. eða 2. viðauka laga 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Mat hefur reyndar þegar farið fram fyrir sumar framkvæmdanna. Helstu framkvæmdir 2011-2022 eru taldar upp, alls 31 framkvæmd. Í skýrslunni kemur fram að neikvæð áhrif framkvæmdahluta samgönguáætlunar eru í sumum tilfellum talin bæði mikil og óafturkræf. Þetta á við um landslag og ásýnd, lífríki og jarðmyndanir (kafli 7.8). Landvernd telst til að átta þessara framkvæmda muni hafa áhrif á jarðmyndanir eða vistkerfi sem eiga að njóta sérstakrar verndar samkvæmt 37. grein náttúruverndarlaga. Í einhverjum tilvikum kunna áhrif að ráðast af endanlegu leiðarvali vega, en í heildina verður þetta að teljast óviðunandi út frá náttúruverndarsjónarmiðum. Um er að ræða fjórar framkvæmdir þar sem framkvæmd mun hafa neikvæð áhrif á jarðmyndanir (hraun) og fjórar framkvæmdir þar sem leirur eða sjávarfit/votlendi verða fyrir áhrifum.
Í viðauka I í umhverfismatsskýrslunni segir að ,,Einstakar framkvæmdir samgönguáætlunar eru innan svæða sem eru friðlýst eða eru skilgreind sem aðrar náttúruminjar. Stærstur hluti framkvæmda samgönguáætlunar eru þó utan þessara svæða.” (bls. 63). Landvernd telur þetta villandi staðhæfingu því samkvæmt umhverfismatsskýrslunni ná framkvæmdir eða áhrifasvæði framkvæmda til fjölmargra náttúruverndarsvæða. Af 31 framkvæmd eru sjö áætlaðar á friðlýstum svæðum, tíu á svæðum á náttúruminjaskrá, tvær á svæðum á náttúruverndaráætlun og ein í næsta nágrenni við friðlýst svæði og svæði á náttúruminjaskrá. Þetta geta vart talist einstaka framkvæmdir, en villandi framsetning sem þessi dregur úr trúverðugleika umhverfismatsins. Þess ber þó að geta að í sumum tilvikum eru fleiri en ein framkvæmd á sama friðlýsta svæðinu.
Hér verður ekki farið í einstakar framkvæmdir, en þó vill Landvernd koma á framfæri athugasemdum vegna framkvæmda á Barðaströnd. Samkvæmt drögum að samgönguáætlun gætu mögulega fimm firðir verið þveraðir, sem allir falla undir friðlýsingu Breiðarfjarðar samkvæmt sérlögum nr. 54/1995. Í umhverfismatsskýrslunni segir: ,,Þveranir fjarða kunna að hafa áhrif á strauma, ölduhæð og vatnsskipti í fjörðum, sem geta stuðlað að breytingum á lífríki á strandsvæðum og í sjó. Með því að tryggja full vantsskipti má takmarka áhrif þverunar á sjávarföll” (bls. 38-39). Ekki er rætt frekar um hver endurnýjunartími vatnsskipta er. Í ljósi niðurstaðna rannsókna Agnars Ingólfssonar (2008) á þverun Gilsfjarðar verður að gera ráð fyrir að áhrif af þverunum geti orðið umtalsvert meiri en að þveranir ,,geti stuðlað að breytingum á lífríki” (bls. 39). Agnar sýndi fram á að ekki gengu allar spár um umhverfisáhrif eftir. T.d. hvarf þaragróður og tilheyrandi smádýralíf innan við þverunina og einnig á stórum svæðum utan hennar. Þá breyttust fæðusvæði rauðbrystings (Calidris canutus) og æðarfugls (Somateria mollissima). Agnar ályktar að sumar spár verkfræðinga um áhrif framkvæmdarinnar á eðlisræna (fýsíska) þætti hafi ekki verið nógu nákvæmar, og það hafi haft áhrif á áreiðanleika vistfræðilegra spáa (Agnar Ingólfsson 2008). Á sama tíma og Landvernd skilur nauðsyn þess að bæta vegasamgöngur á þessu tiltekna landsvæði, þá mótmæla samtökin stórfelldum breytingum með þverunum svo margra fjarða inn á friðlýstu svæði sem hafa veruleg og óafturkræf áhrif á landslag, ásýnd fjarðanna, lífríki og gildi Breiðafjarðar sem einstaks náttúrusvæðis.
Sóknarsvæðið ,,hálendi Íslands”
Níu sóknarsvæði eru skilgreind í drögum að samgönguáætlun og skiptast eftir landshlutum. Það er þó ekkert sóknarsvæði skilgreint á hálendi Íslands. Landvernd saknar þess að sjá ekki neina áætlun á þessu mikilvæga svæði. Sökum einstakra náttúruverðmæta hálendisins er mikilvægt að fara afar varlega í allar samgönguframkvæmdir á hálendinu. Skipuleggja þarf vel vegi, gönguleiðir, hjólaleiðir, reiðleiðir og loftleiðir. Þá er utanvegaakstur sívaxandi vandamál á hálendinu sem þarf að taka á með markvissum hætti. Samgönguáætlun ætti einnig að taka á þeim þætti.
Landvernd bendir í þessu sambandi á skýrslu sem samtökin gáfu út árið 2007 um stefnumótun um hálendisvegi: Hálendisvegir – hvert stefnir og hvað er í húfi? Þar var lögð áhersla á að greina á milli ferðamannavega og almennra vega (þjóðvega o.s.frv.). Í niðurstöðu skýrslunnar segir: ,,Ferðamannavegir eru sérstaklega ætlaðir umferð ferðamanna, sem njóta vilja landslags og náttúrufars, og eru lagðir þannig að þeir raski sem minnst landslagi því og náttúrufari, sem þeir liggja í og um, litið til öryggis umferðar og annarra þarfa. Vegir á miðhálendi Íslands eiga fyrst og fremst að vera ferðamannavegir og þjóna þörfum þeirra sem sækja á hálendið til að njóta þess sem það hefur upp á að bjóða” (Landvernd 2007, bls. 24). Í skýrslunni er jafnframt tekið fram að mikilvægt sé að á víðáttumiklum svæðum á hálendinu verði ekki að finna vegi, en að bæta þurfi marga af núverandi vegum, því þeir valdi skaða á náttúru í því ástandi sem þeir eru í núna. Þá segir í skýrslunni að nauðsynlegt sé að samræma og skýra betur stefnu um vegagerð á hálendinu með því að fella saman ólíkar áætlanri í heildstætt landsskipulag (Landvernd 2007). Landvernd leggur áherslu á að unnin verði samgöngustefna fyrir hálendi Íslands sem taki mið af þessari skýrslu og þeim einstöku verðmætum sem felast í náttúru þessa stóra svæðis.
Eftirfylgni
Að mati Landverndar er jákvætt að sérstakur kafli sé um tímasetta eftirfylgni vegna samgönguáætlunar. Þar er m.a. nefnd aukin fræðsla um vistakstur, en Landvernd hefur haldið námskeið með notkun vistakstursherma frá árinu 2009. Þá er talað um að fyrir náttúrufar eigi að þróa og innleiða aðferðafræði við forgangsröðun framkvæmda og að það gæti komið í veg fyrir að ráðist yrði í tilteknar framkvæmdir, sem hefði jákvæð áhrif á náttúrufar. Landvernd telur þetta skref fram á við en engan veginn nægilegt til að draga úr neikvæðum áhrifum samgönguáætlunar á náttúru Íslands. Landvernd leggur til að þróuð verði aðferðafræði við framkvæmdir sem tryggir vernd sérstakra og verðmætra náttúrufyrirbæra og vistkerfa.
Lokaorð
Aukin áherslu á almenningssamgöngur, aðgerðir til að stemma stigu við útlosun gróðurhúsalofttegunda og atriði sem varða lýðheilsu eru þættir sem ber að fagna við samgönguáætlun. Hins vegar er ljóst að áætlunin tekur ekki nægilegt tillit til áhrifa á náttúru Íslands og áætlun um hálendið vantar alveg.
Í rannsókn VSó-Ráðgjafar (2008) á áhrifum 37. greinar náttúruverndarlaga á framkvæmdir kom fram að lagagreinin virtist ekki vera leiðandi þegar kemur að mati á áhrifum framkvæmda á jarðmyndanir og vistkerfi sem njóta eiga sérstakrar verndar. Þetta er áhyggjuefni og af þessu þarf að læra. Landvernd telur það óásættanlegt að ráðist verði í framkvæmdir sem hafa neikvæð óafturkræf áhrif á svæðum sem eiga að njóta sérstakrar verndar samkvæmt 37. gr. náttúruverndarlaga. Landvernd leggur ríka áherslu á að vernda beri svæði sem falla undir 37. greinina og krefst þess að náttúruverndargildi slíkra svæða verði virt. Þá verður að fara sérstaklega varlega á svæðum á náttúruminjaskrá, ekki síst í friðlöndum og þjóðgörðum. Þannig þarf samgönguáætlun í mun ríkari mæli en nú er að sníða framkvæmdir eftir þörfum náttúruverndar. Einn liður í því væri að setja inn markmiðskafla um umhverfis- og náttúruvænar samgöngur og að virða verndun sérstæðra jarðmyndana og vistkerfa eins og náttúruverndarlög gera ráð fyrir.
Reykjavík, 4. nóvember 2011
Með vinsemd og virðingu,
Guðmundur Ingi Guðbrandsson,
framkvæmdastjóri Landverndar
Heimildir
Agnar Ingólfsson. 2007. The near closure of a lagoon in western Iceland: how accurate were predictions of impacts on environment and biota? Journal of Coastal Conservation, 11, 75-90.
Landvernd. 2007. Hálendisvegir – hvert stefnir og hvað er í húfi? Landvernd, Reykjavík, 24. bls.
VSó-Ráðgjöf. 2008. Áhrif 37. greinar náttúruverndarlaga á framkvæmdir. VSó-Ráðgjöf, Reykjavík, 19 bls
